（一）新政、立憲對輿論的釋放
晚清新聞業在早期雖頗有波折，但總的來說並非處於“非法”狀態，而是在某種程度上獲得了官方的默許和承認。這一點在甲午之後更加明顯，雖然戊戌變法失敗後一度遭到打壓，但在庚子事變不久，民間辦報熱情重新勃發，這與官方啟動的新政改革對民間力量的釋放不無關係。[33]統治階層經過幾次巨大政治危機後，開始意識到釋放社會力量作為新的政治改革資源和動力，雖然這一過程有些無奈。
官方對新式媒體的功能和社會影響，卻並無深刻理解，也缺乏應對經驗。早期官方對西方人士和民間辦報雖有默許，但遠談不上鼓勵，甚至對刊發官方內容的《京報》，清政府也不鼓勵“廣為刊刻”。但人們注意到，官方對新式印刷媒體的態度並沒有采用清代早、中期對待民間言論的治理思路，那意味著嚴酷的刑事處罰，如各種文字獄。不能不說，這很大程度上得益於早期西方人士的開拓。甲午之後特別是戊戌變法前後，官方對報刊的態度轉為主動積極的姿態，此後的新政和預備立憲，更是直接將“輿論”視為新政治改革的基礎。此時統治精英對新式報刊的理解，不僅視之為先進事物，也希望成為有效改善政治的手段。事實上，這一點已為王韜等早期報人體察，隻是官方政治改革長期滯後於民間。
戊戌變法被認為是中國首次以外國為原型的全麵改革，改革方案不少可以追溯到“日本通”黃遵憲所著《日本國誌》。伊藤博文1898年的訪華得到了中國方麵的高度重視，他被中國最高層要求給予改革上的支持。[34]在這次改革中，引人注目的上海《時務報》被宣布改為官報，此舉在後世常被稱為壓製民間報紙之舉。不過在一定程度上可解讀為對精英輿論的重視，力促其在政治中心發聲。由於日本曾設置官報局，康有為曾對日本的新聞出版給予褒揚，這一舉措也可視為模仿。戊戌改革在康有為看來，很多方麵應以日本明治維新為榜樣。他稱政俗與中國相同的日本模式是變法避免錯誤的合適路徑，甚至認為“更新之法不能舍日本而有異道”[35]。這個意見被遞交到光緒帝手中，後者僅1898年訂閱的129本書中，廣學會單行本書籍就占89種，其中不乏介紹報館與新聞業之作。[36]光緒對孫家鼐《改上海時務報為官報摺》批示稱：“報館之設，所以宣國是而通民情，必應亟為倡辦”，“各報體例，自應以指陳利害、開擴見聞為主，中外時事，均許據實昌言，不必意存忌諱”[37]。百日維新期間光緒曾連頒數道諭旨，支持創辦官報，鼓勵民間辦報，批準在京設立報館，為上海官報（《時務報》）之續，稱“官紳士民，並著順天府尹，五城禦史，切實勸辦，以期一律舉行”[38]。對此，《申報》報道稱，“無論官商士庶人等，如願在京師創設報館者，準其赴城稟明立案施行”[39]。
戊戌變法雖告失敗，民間辦報的合法性卻成為一個得以持續的改革遺產。與此同時，官報的大量出現顯示了官方試圖參與其中，以為利用。張之洞對《時務報》的支持並非一時興起[40]，他對《萬國公報》這樣的早期政治言論報刊素有興趣[41]。在湖北也有更加主動的辦報興趣，曾一度邀請章炳麟創辦《正學報》。孫家鼐、袁世凱等人均提議辦報。官方試圖參與並與民間報刊輿論在話語傳播上展開競爭，收購社會報刊和主辦各種官報相當熱情[42]，此外還積極展開官報和閱報活動。清政府1896年3月成立官書局，除編印中西新書外，還出版了《官書局報》和《官書局匯報》，這是清政府創辦官報之始。[43]此後數量急劇增長，10年內至少有106種報刊麵世，每年平均新開辦10.6種。1906年，《學部奏定勸學所章程》中將組織閱報所、宣講白話新聞列為一項規定任務。一些地方要員如直督袁世凱、晉撫恩壽、黑龍江將軍程德全、兩江總督端方等，都曾經常明令各屬，飭辦閱報講報所。自19世紀末起，中國開始出現閱報講報所（處）。[44]據李斯頤不完全統計，1901—1911年，“清末見諸記載的閱報講報所（處）凡220餘家”，閱報講報活動高峰期多數集中在1904年7月—1908年6月這四年期內[45]，這個時間段從另一方麵顯示“新政”和立憲開啟後對報刊業的刺激。當然，官報和閱報活動是一種馴服式啟蒙，閱報講報的內容符合官方意識形態，那些揭露社會矛盾、代表底層民意的內容無法進入傳播渠道。張之洞所謂“官報宣國是，民報達民情”[46]，閱報行動更多的是教化，沒有獨立批評功能。
1900年之後，新的政治環境和氛圍在中國出現。主政者為了重建庚子事變後的自身合法性，應對信任危機，努力營造與西方政治文明接軌的新政改姿態。“清政府雖然不像立憲派和革命派那樣利用新聞媒體等工具大肆宣揚民主思想”，為了推動政治改革，在“新政尤其是預備立憲時期，也在自覺或不自覺地促進了民主政治思想的傳播”[47]。召開國會雖沒有最終實現，預備立憲卻帶來現代性措施，諸如展開普及教育提高識字率，清理財政，調查人口等，是中國現代化的真正開始。[48]此間頒布的《欽定憲法大綱》是中國第一次在法律文件中承認言論出版自由權，且以根本法形式確定：“臣民於法律範圍以內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均準其自由。”
新政和立憲政治的展開，權力出現多元化和均衡化，包括辦報在內的社會活動事實上獲得了更大的空間。
官方和民間對立憲政治的理解盡管存在諸多差異，卻有一個共同點，即視“輿論”為立憲政治的重要基礎和組織部分。“大權統於朝廷，庶政公諸輿論”[49]被寫入立憲指導方針公諸天下，並將之解釋為立憲政治核心所在。是否以“輿論”為本，甚至成為區別專製與立憲的主要標誌，《東方雜誌》稱：“自舉國有優勝劣敗之懼，而後欲變專製政體為立憲政體。立憲與專製之所以異，百凡皆其枝葉，惟輿論乃其本根。”[50]這並非官方虛偽的開明姿態，在缺乏政治改革手段和短期內難以全麵接受西方政製狀況下，輿論政治是一個可以接受的模式，也是不得不麵對的事實，即需要以輿論來獲取離散的民心。宋教仁日後批判皇族內閣，正是批判最高統治階層背離輿論政治：“實行庶政公諸輿論之前諭，方可以對國人而伸大信。”[51]1911年10月30日，在武昌起義爆發和灤州兵變後，清廷在以皇帝名義所下的罪己詔內自譴“動違輿論”。可以說，1906年9月以後，官方的全部政治舉措都無法脫離“預備立憲”之名義。“凡政府一舉一動，皆納入於籌備憲政之範圍中。”[52]新知識背景的士紳憑借谘議局、資政院，以立憲為大旗，頻繁與傳統行政官僚發生衝突。
憑借憲政改革，報刊精英利用議會和報刊抗議傳統政治權威。對此，季家珍敏銳地指出，晚清帝國權威被一種新的政治抗爭所挑戰，報人此時成為立足民間反對官方的尖銳批判者。[53]，由此成為導致革命爆發和政府垮台的一個重要因素。
（二）法律：抗議的武器
新政與預備立憲的展開，辦報空間事實上得到了加強而非相反。更為重要的是，與過去比較，進入20世紀之後的報刊言論，得到了法律“支持”。
言論自由權獲得《欽定憲法大綱》和最高統治階層的承認，所謂“施行庶政，裁決輿論，仍自朝廷主之。民間集會結社，暨一切言論著作，莫不有法律為之範圍，各國從無以破壞綱紀幹犯名義為立憲者”[54]。此外，晚清幾個報紙管理法規的出台[55]，雖帶有管製意圖，采用的立法原則和內容卻令報刊批評事實上得到認可。由此而形成一個有趣現象：批評、抗議隨著社會矛盾釋放大幅增加，而報刊言論的“合法性”卻日益得到保障而非相反。這種表麵上的悖論，卻可以在傳統“命令”體係轉向新政後的法製路徑得到解釋。法律讓隻有利於昔日指令發布者的局麵悄然改變，因為“法律與指令的重要差別在於，在從指令向法律轉變當中，作出采取什麽行動的決策者，越來越從發布命令或者製定法律的人那兒轉移到正在行動的人身上”[56]。晚清新聞法規尚不完善，但政治治理的法律路徑一旦開啟，天平已天然向民眾傾向，這一點開始時難以為統治者覺察，不過他們很快發現，命令式管製行動在法律框架之下出現了東支西絀、力不從心的局麵。應該說這一狀況並不局限於報人，隻不過在此領域顯得更加突出，因為這裏所要麵對的是具有輿論動員能力和更具反抗精神的群體。
首先，報館創設和言論的合法性通過報律得以基本確認。考察清代新聞立法思想的源流，可以發現一個有意思的曆史現象，新聞法規的建議者盡管多以“管製意義”提出，很多提倡人卻是辦報的積極實踐者。在新聞自由思想尚不健全之際，以治理麵貌提出的新聞立法，既符合當事者的實際認識，也不失為一種溫和得當的方式，不過目的卻有借立法推動報刊業發展之意。為報紙製定律法的呼籲可上溯到首次國人辦報熱潮之前，在早期洋務派思想家的論述中即有萌芽，如鄭觀應《盛世危言》就明確提出應頒布報律，對“中國現無報律，而報館主筆良莠不一”感到擔憂。此後康有為在《請定中國報律折》中稱：“臣查西國律例中，皆有報律一門，可否由臣將其節譯出，凡報律中所載，如何為合例，如何為不合例，酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報律。”[57]1906年，出國考察憲政的五大臣在奏折中提出“定集會言論出版之律”，認為這“用以維持正義，防製訛言，使輿論既有所發抒，而民聽亦無淆惑”[58]。
各時期的推動者宣稱對不良言論表示擔憂，不過在一個長期政治壓抑和大興文字獄的政權下，體現國家意誌的法律如果對報業加以承認，實質上首先為其生存獲取空間。這也可以解釋積極提倡報律的人為何是那些報刊的從業者、支持者。製定報律，準民間開設報館，可解決民間報刊“進無法律之保障，退無社會之後盾”[59]。以報律推動民間辦報合法的目的十分明顯。即使五大臣的“定集會言論出版之律”以管理名義提出，卻對君主立憲國言論自由表示了肯定。[60]
報界精英顯然希望通過法律，擺脫傳統政治隨意的人治。1903年9月，清政府對《國民日日報》實施禁售禁閱處罰，《申報》為此呼籲製定報律言論：“中國未有報律，故終無法以處之，欲整頓各報，非修訂報律不可，否則非徒禁人閱看，禁人代售均為無益之空言。”[61]報人鄭貫公1905年感歎“吾國自來無所謂報律者，隻有官場勢力而已”[62]，流露相似之意。相關報律如何操作報界雖頗有反對，不過報人群體將新聞立法引入報界，可謂深諳其中保障之道。此後他們的諸多言論抗議，得以憑借法律框架，對此前處於被動管製地位的報人來說，無疑增加了一個重要抗爭“武器”。更不必說，報律對內容版權和發行等均規定有相關優惠[63]，無疑也有利於他們的實際利益。
其次，晚清幾個報刊法規的製定和操作，實際支持了注冊製和事後追懲。上述原則帶有現代法治精神。就世界範圍看，出版法製史的發展是事前檢查製轉向特準製的保押金製，由預防製轉向追懲。晚清新聞立法雖有管製意圖，但麵對報刊這一新生事物，在傳統中華法係內卻難以對接經驗，基本是模仿先進國家。司法改革在沈家本和日本海外顧問主持下，以向西方接軌為主要方向；同時，報業已存在一些實踐慣例，立法不得不加以部分承認。晚清新聞立法在總體上滯後於實踐，總體上處於一種修補、“追趕”狀態。巡警部、民政部設立之前，清政府事實上並沒有專門的中央機構管理報刊業，且後者本是一種操作性很強的行業，對既有習慣難以全部推翻，而需在一定程度上加以追認，以保障法律自身的權威和操作性。因此新聞立法客觀上起點不低。
在先後製定的五個較正式新聞法規中，從第一個《大清印刷物專律》開始就采取了注冊製（由該條例規定的“京師印刷注冊總局”負責報刊注冊）。實踐中這個機構沒有成立，而由巡警部負責，但依然采用注冊登記。巡警部成立後，“違禁”報刊的查禁一般由其經手[64]。巡警部為八國聯軍後中國警察製度的開始，為管理全國警政的最高公安機構，其中警法司下設檢閱科，負責查閱報章書籍，管理京外各報館和書坊。光緒三十二年巡警部並入民政部後，方式主要仍是注冊式，即呈報存案。注冊方式如保障金雖經曆變化[65]，注冊製在實踐中得以延續，這是一個較為現代的報刊管理方式。
從辦理注冊登記的程序和結果看，一般申請如被認為可開社會風氣，符合要求即可開辦，多數申請隻是履行程序，專業報刊如科技、農學等還常可以獲得支持。晚清報紙重要特色之一是各專門報刊如農學、科技、女報等與社團關係密切，名義上非時政報刊，但充滿新思想和改革呼籲，甚至不乏激進思想。例如女性報刊《女子世界》在一篇文章中直接號召，“推倒舊政府，建設新中國”[66]。以提倡國學出版的《國粹學報》則利用舊學的“夷夏之防”暗示種族革命。即使那些少數被駁回注冊的報刊，也大有變通之處，如貴州自治學社創辦《懼報》，當地巡警道以其名稱“不甚雅馴”駁回，改名為《西南日報》即獲準出版。[67]注冊製下的彈性空間非常大，報刊準入門檻較低，被關閉後也可重新更名出版新報刊，或采用假名注冊登記，北京著名的革命派報紙《國風日報》，即以“烏有氏”注冊。
檢查方麵，報律之中最具管製色彩的是新聞預檢，即報紙在出版前必須將報樣送官署審查。政府曾規定報刊發行前的事前檢查製度[68]，但在遭到報人抵製後並沒有強製執行或實施嚴格懲罰，製度上相當於流產。因此時人有評價稱，事前檢查“既與全體報律衝突，至今未能實行，不發生效力”[69]。總體上晚清報刊出版為事後懲罰，且未嚴格執行。[70]到了1911年2月，修改後的《欽定報律》則直接規定將事前檢查改為事後存查。晚清最後幾年，所謂“出報既不報知官廳”的情況，並非誇張。
此外，報刊管理操作上的模糊化，為報人留下較大的彈性解讀和抵製空間，報律很多流於表麵無法付諸實踐。法條缺乏對禁載內容的具體範圍和判斷標準，很多隻能在實施中自由裁量。例如《大清印刷物專律》對訕謗的規定[71]，含糊而抽象，為被執法者留下辯駁空間。從結果看，這種彈性空間沒有加大管理力度而更多的是放鬆，由於缺乏經驗，執法成本較高（事前檢查和輿論界發生衝突，受到社會責難），難逃檢後報刊問題的追責，民政部門等行政主體顯然缺乏事前檢查的利益驅動。事後檢查則有效地避免了上述問題，大大降低檢查者的工作強度和風險，因此事前檢查遭到報界抵製後，民政部最後提出改為事後檢查，理由是官署沒有核定報章之責，稱“對報刊遍加檢查，不勝其煩，倉猝從事，難保無疏漏之病，不能嚴防流失”[72]。
晚清新聞管製意義上的懲罰結果，涉人傷亡者不多[73]，其中不少案例發生於新聞法規實施之前。在憲政和報律框架之下，刑罰較為溫和[74]。辛亥革命爆發地武漢，當一家報紙揭發一位軍官通奸的醜聞遭到當事人報複，當地長官瑞澂下令進行了一個有利於報館和記者的查究，結果“1911年的報刊明顯地更為自由，變得日益直言無諱和尖銳激烈了”[75]。因黃侃《大亂者救中國之妙藥也》而入獄的《商務報》報人詹大悲、何海鳴事實上甚至可以各交800元保釋了事，隻是在兩人表示無錢後才獲1年6個月的處罰。
最後，新聞立法讓人治的皇權、行政權至上被“理性的法律”抽離，行政權力雖仍獨大，司法介入增加了博弈空間。比較之下，此前的“人治”落後而野蠻，1903年的“沈藎案”，因泄露中俄密約，報人沈藎被捕後在未經司法審訊的情況下半月內被判斬立決，慘遭“立斃杖下”。[76]新聞法規讓此前的“刑事處罰”，轉為刑、民並用，民事賠償開始成為主要處罰方式，一般性侵犯名譽或敗壞風俗，僅被處以民事賠償，按照報律相關規定，這一處罰方式甚至包括泄露外交軍事機密者。包括冒犯皇權在內的言論麵臨的處罰基本是罰款和監禁，而這在過去則經常意味著極刑。
早期的《大清印刷物專律》曾賦予行政長官相當大權力，如判斷對印刷物的各種指控是否成立，以及采取逮捕、封閉報館等。司法改革和《大清報律》頒行後，司法獨立雖尚無可能，但各級審批廳的介入讓檢查權與審判權開始分離，立憲政體強調行政、司法分權。民政部在一份奏章裏稱，“若獨以違犯報律之案仍歸行政衙門任便判斷，殊不足昭鄭重而杜紛歧”，認為應該在附則內對審判之處給予具體規定，強調這樣方能有益於憲政的實行，“庶足保法律之威信而免審判之參差，於憲政前途裨益非淺”[77]。至《欽定報律》，《附條》中則明確落實了報紙與行政管製的脫離。[78]
由此，報刊日益脫離警察權管理而轉入司法部門，後者法律程序（如報館對判決不服，可向上一級審判廳提請訴訟等）給報人留下了較大的抗議空間。廣東報界公會對《天民報》被巡警道以所謂擾亂治安原因勒令停版，公開抗議稱：“以警道不經審判廳審判，遽勒停版，有違報律，即議決請電飭仍照新律交審判廳判決，以重法權。”[79]此外，相關程序法的出台，回避、申訴等製度漸被采用，均更多有利於被審判者。
晚清司法改革總體上置於立憲政治框架之下，谘議局和行政部門以及諸部門間利益與分工處於分化組合、此消彼長之中，各勢力的訴求、不同政治理念時有衝突。[80]將報刊納於法律管理軌道，各方以“法律”為由，互相製衡，客觀上為報刊言論措置了空間。例如，日本並韓，日方曾要求中國政府禁止報刊報道此事，民政部對外務部轉達的意見卻不以為然，認為此為事實，各報時評不犯公法、不違報律，沒有禁止理由，並指責外務部不及時拒駁，稱“決不能無理取締。即使欽奉諭旨亦難遵辦”[81]。
麵對報人發起的挑戰話語，將晚清政府的新聞立法活動視為簡單的打壓並不符合曆史情境，更為公允的視角是將之視為官方試圖將報刊言論“體製化”的一種努力，其中寬容與管製並存，隻是這種“體製化”努力對官方而言卻並不成功，畢竟法律框架已在相當程度上脫離了傳統人治，律條的製定和依法治理對傳統官員可謂陌生之物。操作新式報刊的報人卻相對熟悉，也更為渴求。報人通過一定的鬥爭方式，將新聞法規更多地轉化為抗爭資源而非絞殺言論的絞索。報律給予報人乃至社會對媒體言論的合法解讀，更多的是賦予操作空間而非相反。就法律精神而言，它隱含的重要原則之一是禁止之外皆為“自由”，因此事實上言論“自由”得以擴大，並以此不斷攫取更大的尺度。
晚清報刊尚沒有日後大眾媒體那樣受到商業、黨派力量的控製，事實上擁有一片較為開闊的空間。中國新聞界從中獲益之處超過其弊端。因此有學者評價說，客觀上《大清報律》“保護新聞自由的作用更加突出，報紙在創辦、采訪、信息傳遞和報道評論等方麵享受較大自由”[82]。
新聞法規操作上的寬鬆，既與政府對報刊的理解、控製力有關，也和晚清政治改革伴隨的社會壓力有關。如果說“現代政體中的公民主要是借助國家審查和限製公共交往的努力而開始將自身看成是各種公共活動的成員和參與者”[83]，報人無疑是早期公眾活動最積極的參與者和抗爭者，而這無疑得到了近代司法改革的意外援助。