（一）清議與公論的過渡
近代中國政治生活與天意、天道等超越性源頭逐漸疏遠而日趨世俗化，更多地與世間民意發生關係，後者與天道合為一體的終極價值已大為削減，逐漸成為一種塵世化的民眾表達和利益訴求。因此從天道到民意，“這是古代正當性與現代正當性的根本區別所在”[49]。
在此背景下，需要一種新的“社會表達”以及與傳統道德生活分離的公共生活，報刊的出現既是對此曆史潮流的反應，也為其推動。新興報刊的介入，傳統局限於士人群體的討論主體開始下移，日趨市民化、大眾化，以數量為判斷標準的“眾議”開始借助報刊輿論顯示力量。在新的全國型[50]溝通媒介幫助下，看不到的“民意”得以依附新的載體。
報刊輿論首先呈現的是新舊混雜的過渡麵貌，比如以所謂“庶人清議”出現，將清議泛化或者說非體製化，逐漸超越士人階層而擴展至“庶人”。王韜在《論日報漸行於中土》中，將之稱為“庶人之清議”[51]。《申報》則稱“必集官紳而討論，而庶民亦得參清議焉”[52]和“下采庶人之清議，韋成強國之規模”[53]。鄭觀應指出需要用“日報”這一新興媒體加以替換清議，稱民情民隱“欲通之達之，則莫如廣設日報矣”[54]。這些都是承認或試圖將清議的討論從士人範圍擴大到普通民眾。此時的清議已非古典原意，更多的是報刊輿論開始時對傳統的借用。畢竟在“天下有道，則庶人不議”的傳統中[55]，“庶人”作為政治評價的終極合法來源，原則上一直存在，隻不過需處“天下無道”之際罷了，也就是顧炎武所謂“政教風俗苟非盡善，即許庶人之議矣”[56]。
結合普通民眾的“庶人清議”，正是過渡時期報刊輿論的社會觀感。人們注意到以儒家思想為歸依的體製內清議向體製外輿論的這種轉變，清議與輿論存在相互纏繞和此消彼長的關係[57]，它們經常並列使用或互相指認，如康有為就將報館與清議直接聯係：“近開報館，名曰新聞，政俗備存，文學兼述。小之可以觀物價，瑣之可以見土風。清議時存，等於鄉校，見聞日辟，可通時務。”[58]一直到梁啟超將報紙取名《清議報》，仍可清晰地看到這一轉變中的新舊雜陳。
近代報刊輿論的興起，西人主辦的報刊特別是《申報》在其中扮演了重要作用。一批西方學者論述了《申報》開始構建一種獨立於政府之外的“公共輿論”[59]。對於這一點尚有爭議[60]。不過，《申報》確實在清議向輿論的曆史轉變中示範頗多。《申報》等雖處於體製之外，開始時卻也以清議來描述報刊輿論，有意無意之中，將報刊輿論指認為清議，稱“宰臣之所操者，朝權也，而總主筆之所持者，清議也。清議之足以維持國是，泰西諸國皆奉以矜式”[61]。
這種現象不能簡單歸因於早期報人的“媒介素養”。清議與西方新式報刊形象緊密結合，以暗示正當性和先進性。所謂“西國日報之設所關甚巨，主筆者得持清議論”[62]。這與早期的體製內改革勢力相呼應，墨子刻注意到，改革動力的源頭是清朝官員們“以天下為己任”的儒家精神。[63]易勞逸注意到19世紀80年代的清議對中國官方政治決策過程的影響。[64]蘭金則認為，19世紀80年代形成了一種可稱之為以民族政治覺醒為特征的公共輿論，這一公共輿論包括體製內官員的批評意見，也包括商業報紙上的議論。[65]上述所謂體製內輿論，雖仍是一種清議，但已向近代輿論轉變。其中新舊雜陳的曆史麵貌，並非外來的公共領域理念所能簡單解釋。“儒家式的民本主義思想、古代士大夫反抗性的清議傳統等。這些傳統因素在清末公共領域最初的形成和合法性方麵，扮演了重要的作用”[66]。
報館言論與清議結合，是早期報人、讀者的一種理解或想象，但卻成為實際催生公眾輿論的一個重要環節。據“清議”傳統想象報章為“清議”之代表，報刊角色在此過程中卻發生了重要轉變。“從漸次由溝通上下、開啟民智，發展出監督政府的功能，直至成為某種‘權力’的表達。”[67]報刊輿論不久遊離為一種外在勢力。與清議不同的是，“這些製度媒介，不論透過傳統儒家‘公’的觀念或是新的民族主義與民主自由觀念，都是以理性的討論來表達批判意識”[68]。
到晚清最後時期，社會各界一般傾向於把輿論寄托於兩種事物：一為報館，一為議會。後者是所謂“法定輿論之機關”。將議會視為輿論機關，也無疑將輿論與傳統士紳的討論聯係起來，因為議會在很多人看來，不過是一種新穎的清議平台，較之過去隻是轉移了空間，從傳統朝堂換到西式會場，不少人將議會視為輿論機關而非立法機關。由於國家議會遲遲未開，報館則承擔了輿論的希望。
值得注意的是，盧梭意義上的“公意”觀念雖在晚清被引入，但並沒有真正流行，倒是“公理”一詞在甲午之後經常出現。古典的天意、天理首先轉變為“公理”而後轉變為五四後流行的“公意”，這種變遷路徑，也可見清議到報刊輿論的演進。[69]
（二）新權威：“多數政治”
與近代報刊輿論不同，清議以道德評價而非以眾人意見為評判歸依。“公論之公，或清議之清，表現了對於道德是非意識的強調。”[70]。報刊輿論則必須以多數人作為力量來源，即使這種多數人群是想象或名義上的。
論及“多數”，不能不提“公論”。與清議相比，傳統公論的詞義在漢語中更為複雜，它實質上更多地指向個人之外的公共性。在宋代甚至一度被提升至國家治理的實踐層麵，這一時期冠以“公共”的政治和行政用語被廣泛使用[71]，可惜這種精神並沒有隨著曆史推進而展開，而在宋之後的明清政治生活中萎縮。把公論與輿論橋接，成為近代報刊輿論的另一個路徑。公論觀念被作為中介以“想象”西方報刊輿論和現代政製（就公論本身而言，除了論說和表達意義，傳統上也有政治討論與協商之意）。清政府1906年頒布的《宣示預備立憲先行厘定官製諭》一文，幾乎將公論直接指認為輿論：“各國之所以富強者，實由於實行憲法，取決公論……時處今日，唯有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。”
然而仔細審看不難發現，通過將現代政治意義上的“個體”組成的“眾人”填入其中，報刊輿論的“公論”與古典意義的“公論”相去甚遠，而更多打上“多數決”政治上的民主色彩。
與清議相似，傳統公論也有明顯的道德訴求，“公論”雖然其字義為眾人的議論，但有強烈的道德色彩，典型如東林黨人以“公論”“公議”代表正道，超越包括天子在內的一切權威，或如明中期呂坤所言，“公論，非眾口一詞之謂也。滿朝皆非而一人是，則公論在一人”[72]。如果說公論同時指向價值層麵和公共政治生活，前者則得到更多彰顯，因此很多時候清議與公論可以被同時使用或互相指代，而公共實踐的展開，也難以脫離前者的道德評價；即使拋開道德評價，傳統公論之“公”所涉的公共性，超越個人卻仍擴展於士人範圍內，士儒之外的民眾難以進入。作為一種有效的傳播與溝通手段，近代報刊突出功能正是上下溝通，將不可避免地啟動精英之外的普通人群，後者加入後所形成的新公論，範圍和邊界大為拓展。雖包括精英之間的橫向交流，更重要的卻是轉為“縱向”聯合，這種報刊“公論”乃是建立在“多數民眾”這一新權威之上。
此時舶來的西方政治理念植入各種傳統“義理”，概念豐富而混亂，如清議、天理、公理和公意、公論等說法均在不同時期甚至同一時期、同一報刊交替出現，包括報人在內的很多人，對諸多概念的理解並不清晰，使用上十分隨意。中外新舊觀念在當時變為你中有我、我中有你的夾雜。不過變化的主要脈絡有兩個：一是傳統天意轉換而來的天理、公理、公意、公論等，超越意義日淡，逐步與世俗社會勾連，轉而“以人為中心”；二是此時“眾”的概念已悄然置換其中，報人和報館則自居為代表者，所謂“報館則代表國民發公意以為公言者”。[73]
具有權利意識的個體崛起成為新的“義理”，這種“義理”的正當性與魅力隨著政府的不斷衰敗而不斷增強。晚清最後階段，尤其到了辛亥革命前後，“社會心理最大的變化，乃是政治秩序的合法性來源，從超越的天命變為世俗的人民意誌”[74]。
權利作為西方政治中的核心概念，在中國的演變有一個從國家下落到個人的過程。[75]經過鴉片戰爭後數十年西方思想的不斷激發，個體價值和權利的主張在中國已具啟蒙基礎。與中國傳統中與數量政治相反的“賢人政治”不同，“現代政治由於欲維持其公平原則而不得不越來越以可計算的‘數量政治’來作為運作方式”[76]。在政治正當性的轉型或重建過程中，個體權利觀念作為“民主的正當性”核心，成為新的“權威”。
這一轉變早至馮桂芬已隱約開始，他提出下層官員選舉上層官員，將公論擴大到“千百人公論”，把提名地方官員的權利擴大至生員和鄉村中的長者。馮氏在《校邠廬抗議》中試圖將這一構想與古典政治理想對接，不過他根據眾人選舉“得舉多少”的辦法卻是個非常值得關注的轉折，因為“在中國政治統治體製中，再沒有哪種做法會比平權計票和傳統更為格格不入了”。畢竟中國傳統承認人與人之間德行與教養上的差異，由此出現了中國政治發展中一個十分重要且具有“承上啟下作用的概念”，即“文人們對於公共生活的共同關切具有合法性”[77]。中國文人盡管在權力分配與政治地位上不平等，但在文化上卻享有某種平等，這種共性支持了自魏源開始的擴大政治參與的構想，也為體製內政治精英所體察。徐繼畬在《瀛環誌略》中評價美國政治時稱，“有偏私不公者，群議廢之”，並讚歎“公器付之公論，創古今未有之局”[78]。這和魏源筆下“眾可可之，眾否否之，眾好好之，眾惡惡之”[79]一樣，皆通過西方政治描述“眾人”政治正當性。更晚時候，嚴複提出立憲政治，也將核心視為眾人治理：“近者吾國方議立憲，立憲非他，即是眾治。眾治則不得不用從眾代表一製。”[80]具有平等色彩的眾人範圍不斷下落、擴大，到了以後民族主義構建全國政治公共體時，政治參與者在名義上更是超越了文化身份上的平等，成為國民或公民共享，令更大的報刊政治動員成為可能。
甲午之後報刊輿論與普通民眾的勾連，開始表述的方式往往是“民權”[81]。汪康年在《時務報》發表《論中國參用民權之利益》，敏感的張之洞迅速發表《勸學篇》的《正權》篇予以駁斥，認為“民權之說一倡，愚民必喜，亂民必作，紀綱不行，大亂四起”[82]。這裏所謂“愚民”和“亂民”，正是傳統精英所輕視的普通民眾。具有報人身份的何啟、胡禮垣[83]則專門對張之洞予以反駁。他們大膽地將“國權”對接“民權”[84]，將輿論明確轉換為數量意義上的眾人意見，認為“民權者，以眾得權之謂也”，“如以萬人之鄉而論，則五千人以上所從之議為有權，五千人以下所從之議為無權。以中國四萬萬人而論，則二萬萬以上所從之議為有權，二萬萬人以下所從之議為無權”[85]。顯然，這和地位尊卑以及合道德性無關，而將人數多寡當作權利和正當性來源。[86]這樣的輿論觀大異傳統，將數量政治意義上的“眾意”“眾議”提升至新的高度。進入20世紀，大眾“權利”意識更加直白，正如《中國白話報》所言：“天下是我們百姓的天下，那些事情全是我們百姓的事情”[87]。如此一來，傳統君權主導的寡頭統治根基，遭到明確的挑戰。因此“民權”一說，素為官方所厭。一份著名的官報《北洋官報》1903年用惡狠狠的語氣說：“吾惡吾國之言民權者。”[88]而報人則將“民權”視為自身力量來源，大加推崇。梁啟超稱《清議報》：“一日倡民權，始終抱定此義，為獨一無二之宗旨，雖說種種方法，開種種門徑，百變而不離其宗。”[89]
與“眾”相似的概念“群”，此時也非士林之“群”，而由更加寬泛的群體構成，包括商人在內。民眾的各種結合體被視為振興國家的新力量。戊戌變法前，《變法通議》提出三種有益國家的“群”，即“國群曰議院，商群曰公司，士群曰學會”。對新式群體的呼籲，實質是要求國家在各種層麵引入民眾力量，此時“群”的基礎是“數量”賦權，正當性來自個體權利的自我確認。無論議會還是學會，內部遊戲規則全麵向“少數服從多數”轉變。個體價值、權利的開掘與提升，“多數決政治”成為一個隱性原則被大量灌注於精英頭腦中，梁啟超稱“真自由之國民”需要服從三點，其中之一就是“服從多數之決議”[90]。
近代知識精英認為上下溝通失效的主要責任不在下而在上。君民共治也好，以民權接濟君權也罷，都需啟動廣泛的民眾參與。報刊言論雖然零散，卻真實可見，通過新的表達和溝通平台開掘“眾意”，尋求“民意”，可謂對自上而下運轉的傳統政治的一種“反動”。由於政改停滯，選擇這一新的民意汲取方式既不失穩妥，也不違傳統政治文化，遂為官方認可或默許。與此同時，自西方人將近代新聞紙引入中國，報刊代表民眾的新麵貌被一再刻畫，“新聞”“新聞紙”“輿情”等字樣不僅反複出現，且強調了“合眾人之意見”[91]。由於廣載眾議，新聞紙的發達與國家興盛聯係起來。《申報》稱，如果朝廷“必待各處新聞紙言其盡善盡美而後為。至於行事製器，無不皆然”[92]。開辦新式報館“自下而上”推進政治改良的努力，至戊戌變法已成為新政內容之一。
在以西方思想為主導的近代啟蒙之中，中國的傳統“公共”理念發生了危機和嬗變，世俗主義的圍繞人類為絕對主體的公共肉身逐漸取代了天理天道，“現代公共意識逐漸形成以多數民眾構成的公共主體為統治合法性與政體價值的衡準。換言之，民主主義填充了現代公共意識的內核”[93]。此時報刊所言“公論”，以公共肉身（個人或群體）的多少為歸依，這區別於傳統公論，也是向中國近代公共領域轉變之中的一個特征。[94]這種變化借助了報刊，報人在其中地位日重，後者對數量政治更加敏感，畢竟輿論建構依賴那些看得到和看不到的“眾人”，這是報人構造自身權力的必然路徑。
（三）公眾的想象與“培養”
古典政治中體現天意的民意，“轉化為個別意誌之和的眾意”[95]。在此過程中，報刊自居為“多數民眾”的代表，雖然這在很多時候隻是報人有意無意的一種想象。
不過，如何“指認”多數，仍是個問題，這正是報人自恃優勢所在，他們試圖通過報刊讓“眾議”出場，令古典政治中缺乏渠道的各種政見發聲，以此尋求多數人“公意”。在民主和報刊傳媒不發達的曆史時期，指認報刊輿論為“多數意見”非常普遍，且易為社會認可。很多個人、群體意見經過報刊傳播，得以主流化並取得表麵優勢地位。報刊和印刷品所形成的網絡和對話關係，促使“原先對事情的零星反應可能透過報刊而形成了集體輿論”[96]。
現代意義上的“公眾”與現代報刊互相作用。從世界範圍看，公眾輿論擁有力量是在政治平等和個人主義崛起以及報刊這樣的載體興起之後。塔爾德認為，“如果沒有必要的技術條件和傳播手段把公眾成員凝結在一起，公眾就不可能存在。為此目的而必需的最基本的手段就是報紙”[97]。公眾[98]區別於群眾、群集的重要方麵在於分享一些基本信念，否則難以產生公共輿論。大規模的大眾傳播方式無疑在擴散、分享信念方麵獲得曆史性突破，因此“新聞業的真正來臨，也就是真正公眾的來臨。全國性的報刊和連續的社會互動都會使基本的符號和信念在全社會彌散”[99]。當然，現代新聞業與真正的公眾輿論之間關係複雜，但若缺少前者，現代意義上的“公眾”幾乎無法凝結。
那些看不到的“想象中”的讀者及其意見，成為報刊憑借的力量所在。中國近代“公眾”的產生並非一個自然過程，而是帶有更多的動員和建構色彩。此時，“中國政黨和政黨政治形成之際，群眾社會尚沒有形成”，與歐洲資本主義時代比較，中國“群眾不是在工業化、城市化過程中自然結集起來的，而是由知識人群組織的政黨動員、組織而結集起來的”[100]。因此，晚清輿論更帶有人造色彩。按照西瑟的劃分，存在兩種公共輿論：“或是由向公眾灌輸其思想的知識分子形成的輿論；或是由人民的利益和感情形成”[101]。阿爾蒙德在分析美國的輿論時指出，公眾輿論並非隻有一種而是三種，其中一種為政策和輿論精英，包括高級記者，他們的意見在國家政治生活中具有舉足輕重的影響，“他們通常把自己打扮成一般工種的代表，把自己的意見說成是陪同公眾的意見”[102]。哈貝馬斯援引比希爾的話，描述了早期編輯在輿論中的角色：“報紙從純粹發布消息的機製變為公共輿論的載體和主導”，“這就引起報紙行業內部組織的變化，在收集新聞和發布新聞之間又有了一個新的環節，這就是編輯”[103]。薩托利也注意到精英自上而下煽動，引導輿論的形成。[104]
以思想指導民眾，長期作為一種正麵傳統呈現，而非“欺騙”或傲慢的形象。如果說，古典輿論在古代社會就是知識分子的主張[105]，從孟子、荀子一直到康有為，豐富的儒家文獻中呈現出豐富的“人為構成說”，相信世界的秩序（社會、政治和道德）由英明君主和古聖先賢有意創造而來[106]，而很少有社會自發秩序的明確概念，因此構建輿論以促進政治改革和開啟明智，對報人來說，自有長久的傳統。
“原始公眾”（primary public）的傳播來自媒介“鼓勵和刺激討論，將原始的公眾與其他討論聯係起來”[107]，而大眾社會占支配地位的傳播方式是正式媒介。晚清雖經曆巨大變遷，但中國社會特別是廣大的鄉村世界裏，傳統結構，卻並沒有瓦解，人們還沒有成為互相隔離而孤立的個體。此時媒體所麵對的是部分集結於報刊周圍的城市公眾，而非一般社會大眾。報刊經常和其他公共討論方式如演說等相結合，這是晚清公共領域發育過程中的一個特征。原始意義上的公眾（primary public）尚需要激發。從這個意義上說，此時的媒體“公眾”，是被報刊培養或構造出來的。
在長久的曆史中，中國知識精英在國家之外沒有生成抗衡的支點，社團和報刊的出現令這一局麵得到突破，雖然它們開始時麵向精英團體，不過很快將一般民眾卷入進來。白話文體和閱報活動，使得報刊讀者的範圍大為擴展。
晚清中國是否已形成新的“公共空間”，尚有爭議。但新興報刊確實構成了一個“輿論空間”。報人通過“輿論空間”形成了一個有限的“公共輿論”，後者多為自上而下的鼓吹，它不同於後來林語堂所批評的民國時代的低俗商業媒體文化，而更帶有明顯的啟蒙、思辨色彩。