“議”在古代中國本身含有批評、批判之意。清議是一種由士人議論構成的言論場，政治議論是其最重要部分。作為體製內不同政見的表達，清議常被視為一種古典“輿論”，為古代政治製度或非正式製度所承認，並由禦史和言官兩大係統支持，後者為清議的存在提供了相對正規的空間。但清議的存在並不能真正解決民間意見的溝通與伸張，它雖部分體現了理想中的公共精神，卻難以突破自身瓶頸。
首先，這基本是一種體製內言論。古代士人的議論傳統，可追溯到齊國的稷下學宮，養賢之風的製度化可視為清議的淵源之一。[22]清議主體由士人構成，雖然帶有邊緣挑戰中心的色彩，經常來自權力核心之外人士，但基本限於官僚體製之內，“民間”色彩相當淡薄。地區清議主持者經常是各種官員[23]，背後不無地方、群體利益，即使來自學校或書院，後者作為候補官員的士人，本質上屬於體製內精英。從曆史實踐看，無論清議指認自身代表何種群體，傳播和影響範圍多局限在士大夫圈子，官方正式製度之外的所謂民間勢力幾乎不存在。這種情況為中國傳統政治結構所決定，即知識精英無論在經濟上還是政治上，無法擺脫對政權的依附，後者通過科舉製吸附了社會精英，並給予社會地位確認。就儒家精英而言，他們可以考量民眾言論“可以達到何種層次和幅度”，但“不是把民眾引入實質的政治審議和決斷過程。在這方麵，核心力量仍然是士大夫代表的精英群體”[24]。
其次，正如李劍農所言，“中國的政治向來是奉聖經為準衡，故六經就是中國的憲法”[25]。清議的思想資源為儒家思想，核心價值訴求為“合道德性”。傳統官僚的責任意識，形成於“領袖魅力意識和監察倫理的結合”，道德自主的內在意識和超越力量，與學者們充任“君子”角色時一向要求的政治上的領袖魅力相關聯。[26]因此，從根本上來說，“在中國傳統政治思想上，最得勢的當然是政治道德論，儒家思想根本認為政治是道德的延長”[27]。
具體來說，儒家思想中的重名思想、重道輕勢的道勢觀以及君子小人之辨，是清議的主要推動力量。[28]其評價方式是道德式的，這種道德無法超越儒家倫理，即使偶有所謂“異端”，也是在此基礎上的調整和校正，如李卓吾等人之偏激，也未能與近世新儒學的傳統斷裂。
需要注意的是，儒家傳統中雖有孟子“民本”和無道“革命”的脈絡，但一則沒有在政治實踐中得到彰顯，更多的反倒是加強王權思想的製度在實際中得以發揮；二則“民本”與近代民主觀念也非同日而語，後者是個體權利基礎之上的政治運作結果，儒家的“民本”之“民”則主要是一種君主仁政下的“施”“放”對象。至於著名的“民為貴”之說，更合理的解釋是一種政治道德化思維，一種從上而下的“關心”，卻無改變民眾地位的意思和能力。“傳統中的思想家壓根兒未曾想到國家的秩序可以來自人民的自治。左派王學與黃宗羲的思想雖然深切地感受到了帝王專製的痛苦，黃宗羲並曾提出了‘有治法而後有治人’的觀念，但在實質層麵他們並未突破傳統政治思想的架構。”[29]“天命”雖經由民意而顯，但並不傳入民眾手中，後者仍需被君王統治。革命改朝換代也隻是轉入下一位符合天意的君王手中，這與近代民主遠非一回事。民主政治中享有的權利乃是政治運作的自然結果，來自主體上的積極作為，並以國家主權源於、屬於人民為基礎。
再次，清議的結果依賴統治者的道德自覺和主觀評估。從東漢的皇帝秘書處——內廷尚書替代外廷總持政務開始，“文官係列不再獨立。從此之後，中國兩千年來，不再出現真正有獨立性的文官體係足以抗衡皇權”[30]。居於官方意識形態，儒家思想的綱常以“忠君”為核心。在現實中，傳統王權製度下“人的效忠必然是層級而向心的”[31]。諷諫的結果，依賴統治者自身的道德自覺和主觀政治評估，缺乏製度約束，也沒有提供言論自由的製度保障，甚至人身安全都不能確保。儒家思想雖然試圖製約王權，但曆史證明效果甚微。搬出“天譴論”等說法的董仲舒等人，也製約不了帝王，因為“專製政治的自身，隻能為專製而專製，必徹底否定他由天的哲學所表現的理想”[32]。知識分子在大一統皇權下，“成為了政治權威的一部分，陷入了進也不是，退亦不是的死穀”[33]。
在國家和家庭之間，中國素來缺乏社會、民族觀念，沒有“社會”作為外在的相對獨立場域作為依托，由此中國的各種變化實際上基本在“傳統之內”。徐複觀認為，“若大多數人缺乏個體權利的政治自覺，以形成政治的主體性，則統治者因感不到客觀上有政治主體的存在於限製，將於不識不知之中，幻想自己即是政治的主體（如朕即國家之類）”，中國曆史上“缺少個體自覺的這一階段，缺少客觀的限定的力量”[34]。漢後儒學的製度化和意識形態化，尤其強調“忠孝”合一的政治倫理，尊君抑臣的等級秩序深入人心。三綱五常裏，核心是君權和父權[35]。從現實利益看，知識精英學而優則仕，首先是體製內受益者，讓他們挑戰作為“恩主”的君主，無疑存在心理障礙。可以說從古代到近代，中國最不缺乏忠誠的故事，這種政治倫理通過官方修史被一再放大。倒是從很早開始，中國就有反對結社和“邪說”的傳統，如作為司寇的孔子殺大夫少正卯，“亂政”罪狀便是“聚眾結社，鼓吹邪說，淆亂是非”[36]。此外，早期提倡庶人議政的鄧析，也為當政者不容而遭到殺害。
總之，儒家的“從道不從君”無法超越政教合一的“聖王”觀念。進入20世紀，《中外日報》對清議的批判仍稱得上直中要害：“專製之國，清議又最無權者也，皇帝所是，天下誰敢非之，皇帝所非，天下誰敢是之。”[37]正因如此，近代民權觀念開始時不得不以接濟君權的麵貌出現。
最後，清議難以轉化為合法的社會性公開表達。較之個人，士人結社是超越個體而施加集體影響的一種嚐試，不過難以達成合法的群體異議向官方施壓。中國士人雖有結社傳統，但由於朋黨政治的陰影，多遭打擊。明末複社、幾社等以議政著稱，東林黨人走得更遠，他們在朝政衰敗的情況下提出朝政更多向外開放，將政治決策、審議公開化，一度短暫出現了島田虔次所說的，明代自由講學風氣開辟了當時體製外的公共空間[38]。然而，重構新型政治社會關係的嚐試沒有得到延續。清政權入主中原後長期推行高壓民族政策和嚴厲的言論管製，文字獄從清王朝早期到中期連綿不絕，結社更是被嚴格禁止。“法術”治理下的清代，言事、結社和刊刻文字甚至一度作為禁令被刻寫在縣學明倫堂的石碑上，民間公開發言的空間達到曆史最低。
直到甲午戰敗，各種維新變革社團在危亡背景下才得以萌生，即便如此，還一再強調救國目的，努力與曆史上的結社政治劃清界限。例如，中國公會章程第一條就是與朋黨、黨會劃清界限，強調“為使衰弱之中國漸漸振起。茲故不避嫌疑，特立斯會”[39]。而《強學報》被查封的指控之一就是結交大臣，這皆是長期的曆史高壓使然。
19世紀90年代登場的辦報者更多地以報刊參與政治，當然也是無奈之舉。畢竟體製內議論已無法滿足改良政治的急迫需求。事實上，此前的洋務派已悄然使用利害、事功來轉換清議的義理和道德說辭，不過直到康有為領導的那次公車上書[40]，顯示體製內建言仍是傳統士人的主要表達手段。此後，張之洞這樣的開明官員仍將希望寄予體製內渠道的改善，試圖將清議繼續放置於傳統政治框架之內發展。在著名的《勸學篇》中，他強調“民權不可僭，公議不可無”，一省有大事，“紳民得以公呈達於院司道府”，甚至“聯名公呈於都察院”[41]。可惜事實證明，這些設想都已經很難奏效。
由於清議將政治問題考量的立場立於統治階層，“所以千言萬語，總不出於君道、臣道、士大夫出處之道”[42]。提倡近代報館的鄭觀應對此有清醒認識：“唐、宋代有賢君，乃始設給諫、侍禦諸言官以防壅蔽，而清議始彰。然以雲民隱悉通，民情悉達，則猶未也。”[43]此外，清議、公論在曆史上一直麵臨與民眾的斷裂。狄百瑞將那些抗議的儒家模範與西方“先知”加以比較，認為“儒家學者缺乏能夠清晰表達思想的公民所提供的有組織的支持，或者缺乏由輿論工具提供的有組織的支持”，因此他們不得不“單槍匹馬”麵對統治者，“獨自應對帝國官僚體係的複雜、僵化或派係內訌。他們越是有良知，就越容易成為烈士，或者更多的時候成為政治空想家”[44]。
鴉片戰爭之後，雖有士人議論擴大化的傾向，效果卻相當有限。代表人物如魏源，通過對《詩經》等古典文學的研究詮釋，突出了“正確政策的產生來自於討論”，而不是來自“由上而下的某種單一源泉”[45]。希望將政治參與範圍擴大到非官場文人精英，即所謂“文人中流”，但這一範圍非常有限，他的廣泛參政不包括所謂生員這樣的“下士”，更非百姓，也沒有給出具體的方式。魏源擴大政治參與的意圖是通過意見競爭，幫助提高政府治理的有效性。總體上，在19世紀鴉片戰爭和其他幾次危機中雖出現了新的不同意見或者說清議，不過卻沒有表達獨立意見的製度基礎。
敗於日本的極大刺激和對自強運動後軍事、外交的失望，甲午後士人政治參與心態大有不同，一個重要特點就是希望直接參與政治推動改革，很多人為此走出書齋或脫離幕府走向社會。軍事、外交慘敗令“洞明時事之流，已僉知非變法不足以圖存”，改革也非昔日的點滴程度可以滿足，而是認為“非將教育政治一切經國家治人民之大經大法，改弦易轍，不足以言變法”[46]。在此背景下，包括康有為在內的知識精英，彼時都不可謂不激進，呼籲更加激烈的改革一時成為知識精英的所謂“僉知”和共識。公車上書，一呼千應。不過正如梁啟超在《戊戌政變記》內所稱，公車上書的內容“言甚激烈，大臣惡之，不為代奏”，改革要求很難在體製內官僚係統或幕僚框架之內傳播和擴展。因此，在非常實際的意義上，康有為等人“走出‘文人中流’的圈子，而通過在19世紀90年代建立起來、已成為激進宣傳活動中心的各種學會，實現對於廣大文化精英人士的動員”，參與公車上書者雖為各省參加過鄉試的文人，“但他們的出版物卻接觸到了更為廣大的讀者群”，他們行動隱含的信息是“國家的問題，並不是一個僅僅應該由文人們來考慮的問題”[47]。
錢穆所說的“以輿論眾意為治法”[48]而不能，以及狄百瑞所稱儒家缺乏輿論工具的困境，如此終於隨著新式報刊這種體製外表達的崛起獲得突破。