印度人民的革命鬥爭加速了英國政府向印度移交政權的進程。英國政府派出內閣使團，製定《內閣使團方案》，並在此基礎上成立印度臨時政府。由於國大黨和穆斯林聯盟矛盾重重，臨時政府無法運轉，製憲會議也形成虛設。蒙巴頓臨危受命，出任印度最後一任總督，為打破僵局，他快刀斬亂麻，製定了以印度與巴基斯坦分治為基礎的政權移交方案，即《蒙巴頓方案》。
一、內閣使團及其建議
內閣使團
1946年3月23日，由印度事務大臣勞倫斯、貿易大臣克裏浦斯和海軍大臣亞曆山大3位要員組成的內閣使團抵達新德裏。他們在印度待了3個月，同印度領袖們一起努力尋求印度憲政問題的解決辦法。他們首先同印度總督商量未來的綱領，同各省省督和總督行政會議官員討論印度的形勢，然後會見印度黨派領袖、土邦王公和著名人士，主要是與國大黨和穆斯林聯盟舉行談判。
具體來說，“從3月23日到6月29日，內閣使團在印度的工作大致分為3個階段。第一個階段是3月23日至4月17日，廣泛與印度各界交談；第二階段是4月17日至5月16日，重點與國大黨和穆斯林聯盟領袖就重點問題交換意見，草擬憲法改革方案；第三階段是5月17日至6月29日，進一步協調國大黨和穆斯林聯盟之間的關係，希望幫助他們達成協議，但最終未能取得成功”[8]。
內閣使團在協調國大黨和穆斯林聯盟之間的分歧時，遇到了不可逾越的障礙。在移交政權問題上，國大黨領袖們主張，英國人先撤出印度，把問題留給印度自己去解決，主張建立統一的臨時政府，召開統一的製憲會議製定未來印度憲法。而穆斯林聯盟則主張英國必須安排好分治事宜後撤出，分治後再由兩國各自的製憲會議為各自國家製定憲法。在建立國家問題上，國大黨主張，獨立後的印度是一個統一的聯邦國家，中央權力限製在一定範圍內，賦予各憲政單位以充分自治權。穆斯林聯盟則堅決主張建立兩個獨立國家，而且主張巴基斯坦的範圍應包括孟加拉、旁遮普、阿薩姆、信德、西北邊境省和俾路支斯坦。
內閣使團為了讓雙方自己協調他們的分歧，特意暫時回避，到克什米爾度假。當他們回來後，發現雙方的僵局仍然沒有打破。於是，5月5日內閣使團和總督召開由各黨派領導人參加的第二次西姆拉會議，討論解決方案。5日至12日，一共舉行了7次正式會談。內閣使團提出一個建議，即在一個鬆散的聯邦裏，各省享有充分的自治權。中央政府負責國防、外交和交通，各省分別聯合成為不同的教區，一種是以印度教徒占多數的省組成，一種是以穆斯林占多數的省組成。參加會議的各黨派代表在內閣使團建議的基礎上，對未來印度前途問題進行了認真的探討。但是，國大黨接受教區省的建議，是以建立一個強大的中央政權為條件的，而穆斯林聯盟接受的中央政府，是以建立一個鬆散的中央政權為條件的。雙方各持己見，互不相讓。5月12日，第二次西姆拉會議像第一次一樣不歡而散。
第二次西姆拉會議破裂後，國大黨和穆斯林聯盟最後和解的可能性已不複存在，這就為英國政府單方麵進行裁決準備了條件。5月16日，英國首相艾德禮根據內閣使團的建議，發表了關於印度政府問題的“白皮書”，即《內閣使團方案》。主要內容有以下幾點：
（1）英屬印度和土邦組成印度聯邦，獲得自治領地位。中央政府負責國防、外交和交通，並擁有籌措上述事務所需要經費的權力。除此以外，其他一切權力應由省和土邦政府行使。
（2）英屬印度各省聯合成3大省教區，即印度教徒區，由印度教徒占多數的馬德拉斯、孟買、聯合省、比哈爾、中央省和奧裏薩6個省組成；西北伊斯蘭教區，由穆斯林占多數的旁遮普、西北邊境省、信德3個省組成；東北伊斯蘭教區，由穆斯林占多數的孟加拉和阿薩姆2個省組成。
（3）中央立憲會議共389名議員。英屬印度分教區，由各省立法會議議員按每300萬居民1名比例，選出296名，土邦代表93名由王公指定。選舉產生的中央立憲會議分為3部分，每部分相當於大教區，可製定所代表的各省憲法，並有權決定是否製定大教區憲法。3部分製憲議員和土邦代表共同製定聯邦憲法，憲法的每一條必須得到立憲會議絕大多數議員和各大教區多數代表投票讚成才能生效。
（4）在憲法製定前的過渡時期，英屬印度成立受各主要黨派擁護的臨時政府，由總督在改組總督行政會議的基礎上組成。
內閣使團宣布，一旦這個方案實現，根據憲法建立印度政府後，英國對土邦的最高權力即告停止，所有英國與土邦的政治安排失效，在任何情況下，英國都不會把對土邦的最高權力移交給印度政府。
國大黨對這個方案的反應是讚成和批評兼而有之。甘地認為，不應該從一個小地區的角度而要從整個國家的角度看待《內閣使團方案》，“它包含有將這個悲傷的國家變為沒有悲傷和痛苦的國家的種子”[9]。國大黨工作委員會批評該方案具有按照教派來劃分印度的一切缺點，但還是宣布接受這個方案，準備參加製憲會議，以便能製定一個自由、統一和民主的印度的憲法。穆斯林聯盟因該方案沒有答應建立巴基斯坦而感到不快，但因該方案含有建立巴基斯坦的基礎而最終同意該方案，並同意參加製憲會議。
《內閣使團方案》發布當天，總督魏菲爾在廣播演說中就建立臨時政府的席位分配提出了建議，即印度教徒和穆斯林代表各占40%（各占5席），分別由國大黨和穆斯林聯盟提名，其餘20%的席位留給少數教派（錫克教徒和基督教徒各占1席），並且決定如果某一政黨不參加政府，就成立沒有該黨參加的政府。《內閣使團方案》公布後，接著舉行了組織臨時政府的談判。國大黨認為，總督的建議把國大黨視作印度教徒組織，因而拒絕接受。內閣使團和總督對方案作了修改，於6月16日宣布了新方案。
新方案規定，臨時政府由14人組成，國大黨6人（包括1名“不可接觸者”），穆斯林聯盟5人，錫克教徒、基督教徒和祆教徒各1人。內閣使團和總督宣布，如有任何政黨不同意接受，就授權同意接受的政黨組成政府。國大黨要求在自己的名額中提出一位穆斯林候選人，遭到穆斯林聯盟的反對，總督也不同意。因此，國大黨6月26日宣布拒絕參加臨時政府，隻參加製憲會議。6月29日，內閣使團離開印度回國。行前發表聲明，對臨時政府組成上發生故障表示遺憾。
二、臨時政府組建與紛爭
1946年6月，國大黨和穆斯林聯盟參加了立憲會議選舉。選舉結果表明，穆斯林聯盟的力量與國大黨相比，懸殊甚遠，國大黨獲得192席，穆斯林聯盟獲得70席位。因此，在國大黨拒絕參加臨時政府的時候，魏菲爾總督拒絕穆斯林聯盟按原規定單獨組織沒有國大黨參加的臨時政府，決定暫不成立臨時政府。穆斯林聯盟對此極為不滿，認為總督自食其言是對穆斯林聯盟的蓄意侮辱和蔑視。
7月6日，國大黨在孟買召開年會。在甘地的提議下，賈·尼赫魯當選為國大黨主席。賈·尼赫魯聲明反對任何分割印度的計劃，《內閣使團方案》不是最後計劃，國大黨可自由修改。之後，魏菲爾總督以書麵形式建議國大黨主席賈·尼赫魯組織臨時政府，預定由總督任臨時政府總理，賈·尼赫魯任副總理，放棄教派對等原則，國大黨成員與穆斯林聯盟成員在臨時政府中的比例為6∶5。賈·尼赫魯和國大黨同意組織臨時政府。
穆斯林聯盟針鋒相對，於7月29日在孟買召開會議，並通過決議，撤銷接受《內閣使團方案》的決議，不但不參加臨時政府，而且不參加製憲會議；此外，決定采取直接行動，爭取建立巴基斯坦。決議獲得通過後，真納作了總結報告：我們已經作出最具有曆史意義的決定，穆斯林聯盟自誕生以來從來沒有做過除憲政方式和憲政談判以外的事情，但現在我們被迫處於這種地位，不得不與憲政手段告別了。穆斯林聯盟工作委員會授權真納為達到目的可以采取任何行動，並確定8月16日為“直接行動日”。
“直接行動日”那天，印度許多大城市爆發了大規模的印伊教派流血衝突。加爾各答市在3天的衝突中，至少有5000穆斯林和印度教徒喪生，2萬人受傷，15萬人無家可歸。衝突很快從加爾各答蔓延到孟加拉、比哈爾、孟買、阿邁達巴德和拉哈爾。
在孟加拉的諾阿哈利區，衝突最嚴重，受害者主要是從事手工業的印度教徒。在比哈爾，衝突十分激烈，死者大半是伊斯蘭教徒。在孟買許多人被殺，其中包括婦女和小孩。在比哈爾北部，許多印度教徒突然向住在該地區的少數穆斯林發起進攻，結果導致七八千人喪生。在聯合省，也出現了類似的情況。
印度教徒和穆斯林的仇殺已經發展到無法控製和無理性的地步，並且以內戰的規模在迅速擴大。到1946年末，印度許多城市街道上堆積著的屍體，導致交通阻塞。甘地堅決反對仇殺，讚成成立工人自衛隊（所謂“和平軍”）。他到騷亂地區，號召居民停止自相殘殺的戰爭。他指出，印度教徒和穆斯林彼此不是仇敵，希望他們彼此仇視的是第三種力量（即英國人）。
就是在這種背景下，8月17日，賈·尼赫魯會見總督，提交了推薦給臨時政府的國大黨成員名單。總督請求穆斯林聯盟參加臨時政府，並放棄直接行動政策，真納予以拒絕。8月24日，總督宣布，總督行政會議全體成員已經向英王辭職，英王已經批準成立印度臨時政府，即成立以賈·尼赫魯為首的沒有穆斯林聯盟參加的臨時政府。9月2日，臨時政府成員宣誓就職，總督魏菲爾出任總理，賈·尼赫魯出任副總理；12名政府成員中，有8名屬於國大黨。賈·尼赫魯莊嚴聲明：長期以來，我們一直是事態發展的消極旁觀者，是別人的玩具，主動權現在到了我們的人民手裏，我們將創造我們選擇的曆史。甘地認為，臨時政府應該做4件事：取消鹽稅；致力於教派和睦；解放賤民；倡導用土布。
穆斯林聯盟號召穆斯林將9月2日作為“黑色日”來抵製，穆斯林紛紛打出黑旗對政府進行抵製。孟買、加爾各答、阿邁達巴德、卡拉奇等地發生了嚴重的教派騷亂，生命和財產遭到了嚴重損失。孟買有200多人喪生，加爾各答在衝突中死去的印度教徒有162人、穆斯林有158人。甘地評論說：“我們雖然未處於內戰之中，但是我們已到了內戰的邊緣。”[10]教派狂熱從穆斯林聯盟蔓延到國大黨隊伍，在11月的國大黨米魯特會議上，帕特爾在歡呼聲中鼓吹對穆斯林“以劍還劍”。
真納不久認識到，穆斯林聯盟抵製臨時政府就可能使國大黨長期壟斷中央政權，從而不利於巴基斯坦目標的實現，於是改變策略，同意參與政府，從內部瓦解這個政府，用以證明建立巴基斯坦是擺脫困境的唯一出路。10月15日，臨時政府改組，穆斯林聯盟參加臨時政府，5名穆斯林聯盟成員分別擔任財政部長、商業部長、交通部長、衛生部長、法律部長。甘地希望這將鞏固印穆團結。
臨時政府成立後所麵臨的首要任務是緩和教派關係，維護和平與秩序，然後在局勢相對平靜的情況下，召開製憲會議，製定新的憲法，以迎接印度的獨立。然而，在臨時政府中，穆斯林聯盟仍以實現巴基斯坦為目標，幾乎在一切問題上穆斯林聯盟成員都與國大黨成員意見相左，甚至尖銳對立。國大黨和穆斯林聯盟的合作，不僅“神離”，而且也“貌不合”。結果，臨時政府分裂成了兩大敵對集團，在一切重大問題上的表決，14名成員根據各自黨派利益，投票結果總是9∶5，使政府工作完全陷於癱瘓。賈·尼赫魯沮喪地說：我們的耐心很快達到頂點，很難說臨時政府能夠持續多長時間。
在這種情況下，英國政府為實現內閣使團計劃作最後一次努力。12月初英國首相艾德禮在倫敦召開聯席會議，參會者有印度總督魏菲爾、印度事務大臣克裏浦斯、賈·尼赫魯、真納等。會議經過4天爭論，毫無成果；12月6日不歡而散。賈·尼赫魯乘飛機抵達印度，在群眾大會發表講話指出：現在，我們對倫敦已經完全失去希望。真納拒絕參加12月9日召開的製憲會議，警告教派內戰的可能性。
12月9日，賈·尼赫魯主持召開製憲會議，穆斯林聯盟和土邦采取抵製政策。賈·尼赫魯宣布印度為主權共和國，並提出曆史性的《目標決議》，規定人民的民主權利。他聲明他自己主張社會主義，希望印度將主張社會主義，走向社會主義國家憲法，全世界必將走這條路。但是，他在決議中未提到社會主義國家，他解釋說：“根據我的願望，如果我提出我們想要建立一個社會主義國家，那麽我們就是提出了可能與許多人一致，而與一些人不一致的東西，我們不想使決議就此問題發生爭議。”[11]
內閣使團方案表麵上似乎在實施上有了進展，然而實際上進展是假象，對抗在發展，臨時政府近乎癱瘓，製憲會議殘缺不全。這表明《內閣使團方案》事實上已告夭折。
三、《蒙巴頓方案》
1947年初，印度國內政治危機四伏。
在下麵，蓬勃發展的工農運動和日益擴大的教派衝突，已經匯成一股巨大的洪流，猛烈衝擊著英國殖民統治的基礎。教派衝突接二連三，流血衝突傷亡甚眾，而且還在醞釀著更大的衝突。工農鬥爭在各地發展，不僅範圍擴大，鬥爭方式也日趨激烈。當時，局勢的嚴重性正如殖民當局給英國政府的報告中所說，局勢正在不可收拾，國家有分裂的危險。
在上麵，國大黨和穆斯林聯盟矛盾重重，臨時政府無法工作，製憲會議形同虛設。2月15日，國大黨要求英國政府強迫穆斯林聯盟參加製憲會議，否則就從臨時政府撤出去。而穆斯林聯盟則聲明，他們有像國大黨一樣多的權利留在臨時政府裏。雙方在關於政府代表去留問題上，也爭執不休。國大黨聲言，如果英國政府不采取行動，他們就集體辭職。
英國政府在印度麵臨下麵沸騰、上麵僵持的困境中，已經感到印度有爆發自下而上的內戰和革命的危險。為了使自己能在這場政治動亂與危機中全身而退，英國統治集團一致要求加快從印度撤出的速度。2月20日，英國首相艾德禮在下院發表對印度政策聲明，指出印度的混亂局勢不能無止境地繼續下去，英國政府將采取措施於1948年6月以前把政權移交給負責任的印度人手裏，如果到那時印度還沒有成立中央政府，那麽就把政權移交給各地現存的省政府。為了加速政權移交進程，艾德禮召回了戰時內閣任命的溫文爾雅、少言寡語的魏菲爾總督，由果斷幹練、雷厲風行的二戰期間戰功卓著的東南亞戰區盟軍總司令蒙巴頓勳爵接任。從工黨政府解決印度問題作出的這一姿態，可以看出英國急於擺脫印度困境的心情。
1947年3月22日，新任印度總督蒙巴頓抵達德裏。他看到形勢比人們在倫敦所想象的更為危險和具有爆炸性，認為要避免危機演變為兩大教派的內戰，要避免人民鬥爭的興起和英國權威的崩潰，就要用最快的速度解決問題。他在給艾德禮的第一份報告中寫到，這裏的局勢十分不妙，通過談判解決印度問題希望渺茫，如果不迅速采取行動，一場內戰即將爆發。既然目標是盡快移交政權，不管是統一還是分治，隻要國大黨和穆斯林聯盟雙方願意接受就可以。在與各黨派領導人的磋商中，他也曾提出保持印度統一的希望，但發現要穆斯林聯盟接受是完全不可能的。於是，他撇開內閣使團的建議，采取快刀斬亂麻的辦法，用承認穆斯林建立巴基斯坦的權利，打破印度政治僵局，轉而說服國大黨接受分治。
穆斯林聯盟主席真納以執著的信念和百折不撓的精神，為建立巴基斯坦而努力。在同蒙巴頓的會談中，他強調了印度穆斯林遭受屠殺的情況，譴責國大黨用各種辦法阻止建立巴基斯坦。他認為，即使有一個被蟲蛀蝕得殘缺不全的巴基斯坦，總比沒有巴基斯坦好。真納建立巴基斯坦的態度非常堅決，毫不妥協。
甘地堅決反對分治印度，認為這是對印度的“活體解剖”。他在與蒙巴頓談判時，批評英國人的“分而治之”政策，一再重申印度隻有一個民族，應成立一個國家，並強調：“重要的是請你拒絕分割印度，即使這一拒絕招致一場血流成河的戰爭。”他甚至建議，隻要能避免分裂印度，寧可將印度主權交給真納和穆斯林：“你可以把整個印度送給穆斯林，但千萬不要分裂印度。請你將3億印度教徒置於穆斯林統治之下，委托真納及其同夥組成政府，把印度的主權移交給他們。”[12]
賈·尼赫魯最初也反對分割印度，但是在臨時政府中與穆斯林聯盟共事的經曆以及穆斯林聯盟“直接行動”造成的大規模的教派流血衝突，使賈·尼赫魯得出了痛苦的結論，分治不可避免，拖延分治隻會意味著加劇已經存在的嚴重的內戰狀態，進行外科手術比讓印度不斷流血要好，砍掉腦袋能夠擺脫頭痛。在蒙巴頓的極力說服下，賈·尼赫魯和工作委員會違背甘地的立場，討論了旁遮普和孟加拉的分治問題，最終接受了印巴分治的主張。4月20日，賈·尼赫魯公開聲明，如果穆斯林聯盟執意堅持，在不把拒絕參加該國的地區並入的條件下，可以建立巴基斯坦。賈·尼赫魯同意分治後，國大黨其他領導人也紛紛表示讚同。6月3日，蒙巴頓發表了印度和巴基斯坦分治方案，即《蒙巴頓方案》，亦稱《六三方案》，並將權力移交的日期提前到1947年8月15日。
在分治問題上，甘地眾叛親離。他淒楚地悲歎到，人民和掌權者現在都不要他，他的唯一夙願是為國捐軀，但他仍然堅持他的立場。6月4日，甘地準備與國大黨領導人斷絕關係，在晚禱會上譴責分治方案。蒙巴頓急忙會見甘地，說服甘地避免發表反對分治方案的宣戰書，以免發生災難性事件。甘地在原則上反對分治，但在蒙巴頓的堅持和說服下，在嚴酷的事實麵前，他不得不接受了分治。最後，甘地在晚禱會上宣布：英國政府對分治沒有責任，總督沒有插手，實際上總督像國大黨一樣反對分治，但是印度教徒和穆斯林在任何事情上都不能形成一致意見，那麽，總督除此之外，沒有別的辦法。
甘地在分治問題上眾叛親離，根本原因也許在於他尚未找到在群眾基礎上解決印度教徒和穆斯林問題的途徑。在教派仇殺和印度分治的洪流麵前，他顯得無能為力，他的呼籲猶如孤鴻哀鳴，無人回應。甘地也認識到了這一點。因此，雖然他對賈·尼赫魯和工作委員會在同英國政府談判的最後階段將他撇在一邊，似乎始終耿耿於懷，然而，在國大黨工作委員會和全國委員會的關鍵性會議上，他仍給予他們以強有力的支持。雖然他在原則上一直到最後都反對分治，但在嚴酷的事實麵前，他不得不忍受了使他痛苦的“活體解剖”，並沒有像西方人士曾擔心的那樣以絕食製止分治，而是明智地接受了這一事實。
《蒙巴頓方案》主要內容有4點：（1）印度分為印度教徒的印度斯坦和伊斯蘭教徒的巴基斯坦，兩國都獲得自治領地位。（2）在印巴分治前，解決旁遮普和孟加拉的劃界問題，由兩省立法會議投票表決。立法會議分為印度教徒占多數地區的議員組和穆斯林占多數地區的議員組，兩組投票，有一組讚成分治就有效。（3）印度製憲會議也一分為二，歸屬各自國家。（4）授予土邦自由選擇加入兩個自治領中任何一個的權利，如果不願加入，可以保持與英國的原有關係，但得不到建立自治領的權利。
蒙巴頓在全印廣播電台發表講話，賈·尼赫魯、真納等在場。按照事先安排，賈·尼赫魯和真納也接著分別作了廣播講話。英國即將移交政權和實行印巴分治的消息使印度全國人民驚喜交集，人們為民族獨立的理想即將實現而歡欣鼓舞，同時，想到獨立伴隨分治，又不禁黯然神傷。雖然如此，印度各主要黨派和人民最終接受了《蒙巴頓方案》。
7月4日，《蒙巴頓方案》在英國議會獲得通過，7月18日，作為《印度獨立法案》正式公布。雖然英國撤出印度的步伐十分倉促，但英國統治集團內部並沒有產生太大的政見分歧，就連素以保守頑固著稱的殖民主義衛士丘吉爾也一反常態地對《蒙巴頓方案》表示擁護。《曼徹斯特衛報》評論說：“自有議會以來，丘吉爾和艾德禮兩人的立場從沒有這樣一致過。”[13]這說明印巴分而獨立已勢在必行，而且條件業已成熟。