第二章 依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政
一、依憲治國依憲執政理念的確立過程
方向問題至關重要，道路問題事關國運。對於如何治理國家，法治是古今中外曆史經驗的總結。實行法治反對人治，在黨和國家曆史上，經曆了一個漫長且曲折的轉變過程。可以說，從中國共產黨成立到現在，特別是改革開放30多年來，憲法的實施可以看作是對治國理政經驗高度的概括，也是對人類憲政內涵的豐富和發展，使得中國共產黨終於有了一個社會主義憲政的理論體係、製度體係和價值體係。
1949年2月28日中共中央發布《關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》。1954年9月20日中華人民共和國憲法通過，但自1957年起基本被廢棄。在建國初期和高度集中的計劃經濟時期，由於不斷革命論指導下的周期性社會大規模運動，以及國家高度經濟壟斷造成的社會利益的單一性，使得革命黨很自然地形成對戰爭年代管理和動員方式的路徑依賴。“文革”帶來的最直接和沉重的教訓就是民眾缺乏自由與尊嚴的保障，還有整個社會治理的扭曲與社會共識的缺失。
直到1979年，中共中央才提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法製建設方針。1982年12月4日通過的中華人民共和國憲法，完善了基本權利的內容體係，凸顯了尊重和保障人權的核心價值，反映了國家的一切權力屬於人民的憲法原則，第一次憲法體製上廢除了最高領導職務終身製，是中共曆史上的第一次。1997年，黨的十五大確立“依法治國”基本方略和“建設社會主義法治國家”，標誌著執政黨治國理政從單純強調依法管理社會，走向強調依照憲法和法律規範執政黨、規範國家機關和全體社會成員。1999年修改憲法，增加規定：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義國家。這表明中共第三代領導核心的治國方略發生了根本性變化，也表明中國共產黨執政方式發生了革命性變化，表明中國共產黨對建立人民民主專政的社會主義國家的認識和探索達到了一個新水平，表明中國共產黨人治理國家的新理念的形成，也標誌著中國共產黨對於黨的領導實踐、途徑問題的認識，達到了一個新境界。
2002年，黨的十六大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，憲法和法律是黨的主張和人民意誌相統一的體現。必須嚴格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權。2004年胡錦濤提出，依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。十六屆四中全會通過了《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，提出“依法執政是新的曆史條件下黨執政的一個基本方式”, “黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導製定和實施憲法和法律，采取科學的領導製度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領”。2007年，黨的十七大提出，加快建設社會主義法治國家。
2012年，黨的十八大提出，全麵推進依法治國，法治是治國理政的基本方式。同年12月4日習近平在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上強調，依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。2013年11月12日十八屆三中全會指出“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。2014年10月23日十八屆四中全會再次明確“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，其特殊貢獻在於對依法治國認識上的深化和提升，是法治理論上的一次新突破，也是法治理念上的一次新轉型，鼓勵全黨和全國人民在困難中探索，在爭議中覺醒，在實踐中前行，具有重大曆史意義和深刻現實意義。
二、依法治國首先要依憲治國
當今世界的競爭既是經濟的、政治的，也是製度的競爭，要確立中國在國際社會的獨立自主地位和話語權，必須高度重視憲法不可替代的功能。憲法是維護國家核心利益的基本方式，也是最終保障。憲法是一國的根本法，在具有中國特色社會主義法律體係中居於統帥地位。法治思維首先是憲法思維，特別是執政黨要樹立憲法理念，尊重憲法文本，弘揚法治精神，真正成為遵守憲法和法律的模範。“依憲治國”是“依法治國”的基礎和核心內容，“依憲治國”是“依法治國”的基礎和前提。
依照憲法治國能給予人民關於未來的良好預期，並能為人民提供夢想成真的機會，實現人格有尊嚴、權利有保障、發展有機會、未來有預期。中國有著由法律、法規、條例、政策構成的多種行為準則體係，隻有以憲法為根本的行為準則，才能力避準則林立造成人們行為選擇的無所適從，以憲法為核心的法治統一，實質是引領人民生活的行為判斷標準的統一；憲法能夠把人民當家作主、自由自主支配生活的訴求製度化、法治化，使其“不以領導人的改變而改變，不以領導人看法和注意力的改變而改變”，從而避免因權力的恣意帶來社會生活的彷徨無措。對憲法的忠誠集中表征了對國家、民族的忠誠，憲法被尊重和恪守，是人民對國家、民族抱有信心的力量源泉。
黨的權威首先以憲法權威來體現，政黨行為是否具有合憲性，是判斷該政黨是否具有法治理念的基本標準，也是判斷一個國家法治成熟程度的基本指標。黨的權威服從並服務於憲法權威，隻有尊崇憲法權威，才能保證黨的權威。隻有認真落實憲法，才能真正保證執政黨的執政地位和執政效力。在我國，處理好憲法權威與黨的權威的關係具有特別重要的現實意義。依法治國首先要依憲治國，依法執
政首先要依憲執政。在實踐中，有些黨組織或者黨員幹部不重視憲法的學習，以非法治的思路與方法行使職權，導致社會的不穩定，既違反憲法和法律，又嚴重損害執政黨的合法性。要樹立憲法權威，必須堅持“黨在憲法和法律範圍內活動原則”，嚴格按照憲法設定的權力範圍和確立的原則行使權力，切實提高運用憲法思考和處理問題的能力，保證黨的決策內容與決策程序的法治化。
堅持依憲治國就必須實施憲法，實現人權受到尊重和保障、人的尊嚴受到維護的生活；堅持依憲治國就必須高舉社會主義法治的大旗，實現“兩個一百年”奮鬥目標；堅持依憲治國就必須維護憲法的權威，確保國家權力的合法有效平穩運行，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。黨是否尊重憲法，執行憲法，對於中國憲法實施來說是非常關鍵的。最根本的是，執政黨不是國家機關，不宜直接行使國家最高權力，而是要讓黨的領導幹部和黨員尊重全國人大，尊重憲法程序，這樣才能真正把中央到地方的所有執政行為規範好。要讓法律有權威，以能夠有效約束權力。
美國的大法官總是隨身攜帶著憲法，甚至睡覺的時候，都把憲法放在枕頭下麵。在德國，有的百貨商店的玻璃上，不是掛廣告，而是把德國基本法第一條“人的尊嚴”條款刻在上麵。憲法已經生活化了，你到任何一個地方都能體會到憲法的存在，在博物館，在憲法紀念日，在很多免費發放的憲法手冊裏。憲法文本並非單純是法律文件，它代表了一種國家精神。弘揚憲法文化應從尊重憲法文本開始，我們呼籲攜帶、閱讀、熟背憲法文本，憲法的規定至少應成為公職人員基本的法律常識。每個國家的憲法都應該體現這個國家共同體基本認同的價值觀。因此，今後一段時期，憲法發展的總體趨勢是繼續凝聚社會共識，重建社會信任，普及憲法知識，高度重視依憲治國理念對國家治理的重要意義，增強公權力部門與民眾之間的相互信任，以憲法價值為基礎推動法治的發展。
三、依法執政首先要依憲執政
我們黨在長期執政實踐中，圍繞靠什麽執政、如何執政這個重大課題，不斷總結和運用正反兩方麵經驗，借鑒世界上一些執政黨興衰成敗的經驗教訓，提出了依憲執政的基本方針。依憲執政的提出，使黨根據憲法治國理政成為新的曆史條件下黨執政的一個基本方式，開啟了依憲執政的新階段。
1．依憲執政的必要性
政黨政治是現代政治的基本形態，但中國政黨的產生、發展軌跡與西方政黨卻有著顯然的區別。中國執政黨執政的“合法性”並不依靠周期性的選舉“授權”，而是來自於“革命成功的事實”和“改革開放的實效”，黨締造軍隊、創立國家的事實即使黨成為國家、軍隊的當然領導者。
必須看到，市場化的經濟改革、利益格局的分化重組、社會結構的重大變遷、公共領域的日益開放、維權行動的蓬勃興起、網絡空間的巨大活力、政治生態的日趨成熟和理性等等。執政黨依法執政必須處理好“黨法”與國法、黨權與國權、黨員責任與公民義務等關係。既要保證黨的意誌不能超越於憲法、法律所代表的國家意誌，又要保證一切黨組織和黨員個人的活動都要接受法律的約束，還要保證黨的職能與國家機關的職能有明晰的界分。
憲法共識是最根本的國家共識。在中國當下這樣階層眾多、利益多元的社會環境裏，人們的觀念、見解必然形形色色。如何避免因觀念的歧見造成行動的衝突，如何防止因利益的紛爭引發彼此的對抗，如何消弭各人自以為是而帶來的社會混沌無序，意識形態、宗教信仰、道德、法律無疑都是重要調節手段。但隻有通過理性協商、全民討論並借由一套縝密的立憲程序外化而成的憲法，才能凝聚全民最大的共識，並具有最強的穩定性、權威性。憲法乃一國之根本大法，是治國安邦的總章程。
依憲執政為執政黨提供了最堅實的合法性基礎。打江山、坐江山，改革開放的政績實效曾是執政黨執政的重要依據，但依憲執政則是執政黨未來長期執政的最重要前提。憲法能把執政黨的意誌轉化為人民的根本意誌，實現黨的意誌和人民意誌的根本統一；憲法確立黨的民主與人民民主發展的輕重緩急秩序，避免中國民主發展陷於民粹和僵滯；憲法確立了執政黨的憲法地位，使執政黨的領導有了憲法和法律的支撐與保障；憲法要求“一切政黨和社會組織必須在憲法和法律範圍內活動”，從而能夠厘清黨的行為與國家行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權威性。
依憲執政是依法執政的前提，是依法治國的具體要求。在倡導奉行“依法治國”方略的今天，共產黨對國家的領導的實現，是以合乎憲法和法律為前提的，這也就對黨的領導的實現提出了新的要求，即黨在對國家進行領導的同時，如何通過遵守憲法，並根據憲法規範自身行為。共產黨作為革命黨，對中國革命的領導主要是通過其先進性表現出來的。而作為執政黨，除了其固有的先進性外，還要求其執政的合憲性與合法性，即通過憲法和法律程序，將黨對國家政權的領導納入程序化、製度化和規範化的範疇。其核心就是共產黨必須依法執政、依憲執政。
2．依憲執政的意義
依憲執政的提出和落實具有裏程碑意義。首先，依憲執政方為真正意義上的法治國家。法治的精義在於良法善治，而憲法是法之統帥，是國家的根本法，是具有最高的法律地位、法律權威、法律效力的法。正所謂皮之不存毛將焉附，如果憲法的地位得不到保障，憲法的權威得不到維護，憲法的效力得不到體現，整個法治大廈亦無從構建，法治國家就會淪為空談。
其次，依憲執政方為科學執政。憲法凝結了一國的最高理性，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。講憲法就是講科學，遵守憲法就是
尊重規律。尤其是在我國，憲法以根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體係、中國特色社會主義製度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意誌和根本利益，是新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法製上的最高體現。隻有依據憲法來執政，才能堅定不移地舉好旗幟，才能不折不扣地反映人民的利益和意誌，才能紮紮實實地體現黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策。
再次，依憲執政方能政通人和。憲法是黨和國家對人民的承諾，隻有依據這份承諾來治國理政，執政活動才具有正當性，執政黨才不會失約於民、失信於民、失尊於民，國家政權才能具有凝聚力、向心力和公信力，國家政令才能令行禁止，黨和人民的關係才能融洽。
第四，依憲執政方能實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。隻有依憲執政，才能廣泛地吸納、整合、表達民意，並通過立法程序將黨的意誌和政策變成國家意誌和法律；才能將黨的領導融入人民代表大會製度這一根本政治製度之中，並通過權力機關的立法權、人事選舉罷免權、重大事項的決定權和監督權實現黨對國家的領導；才能使黨對國家的領導方式與憲法所規定的國家權力運行方式協調、統一起來，確保行政機關依法行政、司法機關依法獨立公正地行使職權。
最後，依憲執政方能緊跟時代前進步伐。綜觀世界各國的發展趨勢，依憲執政是必然選擇和普遍做法。我國憲法具有與時俱進的品格，經過1988年、1993年、1999年、2004年的修正，做到了不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，因此具有持久的生命力。依據這樣的憲法來治國理政，就能保證緊跟時代步伐。
3．如何做到依憲執政
依憲執政要求我們黨在治國理政過程中樹立憲法理念，弘揚憲法精神、尊重憲法價值、維護憲法權威、遵守憲法規範、保障憲法權利、捍衛憲法尊嚴。將依憲執政作為新時期我們黨執政的新思維，是對人類政治文明發展規律的深刻把握，是對人民關切和願望的積極回應，是對曆史使命和社會責任的直麵與擔當。
中國共產黨執政的基本目標是尊重和保障人權，依法保護憲法所確認的公民權利和自由。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，其現階段的執政目標是否具有合憲性，首先要看它是否適應了這一時代發展的基本要求。在作為革命黨階段的目標完成後，如何實現作為執政黨階段的目標，是中國共產黨所必須麵對和解決的。而從當代社會發展的主流趨勢來看，尊重和保障人權，尤其是公民的生存權、發展權，是現代國家的基本目標，也是現代憲法的核心價值，同時也是衡量一個政黨執政目標合憲性的標準。
執政黨的執政理念是按照黨的領導、依法治國和人民當家作主的有機統一原則，把黨的各項工作納入憲法和法律的軌道。自覺遵守法律，增強法律意識，依法行使權力，在依法執政的理念下實現共產黨執政與領導和支持人民當家作主的有機統一。執政黨的活動方式為協調、對話、妥協、避免衝突、消除危機、鞏固政權。執政黨建立憲政平台，其本身在憲政體係之內活動，不自外於法律，意識形態動員逐漸淡出，取而代之者為法律至上，依法治國。
執政黨依法治國方略要求黨的各級組織和領導人都必須嚴格依法辦事，牢固樹立權力是人民賦予的觀念，權力必須接受人民和法律的監督與製約的觀念，在法律麵前人人平等的觀念，違犯法律就應受到法律製裁的觀念，自覺而堅定地成為遵守法律、執行法律、維護法律的模範，不允許有超越憲法和法律的特權。憲法能否得到切實有效的貫徹實施，關鍵是執政黨首先遵守憲法。
執政黨執政地位的合憲性，是依憲執政的前提。在現代民主國家，任何一個執政黨的執政地位，都是由憲法和法律賦予的。從中國共產黨的曆史來看，它的執政地位是在領導中國人民奪取全國政權之後獲得的。黨執政的合憲性是具體的、曆史的、發展的，而不是一勞永逸的。黨要長期維護、鞏固自己的執政地位，除了在憲法上對執政地位進行確認外，還必須在實際執政中做到合乎憲法、順應民心。
執政黨對國家的領導必須遵循憲法，黨的意誌首先必須通過憲法轉化為國家意誌後才能獲得普遍的承認與遵守，加強黨對立法工作的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意誌，從製度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。全黨特別是領導幹部要牢固樹立法治觀念，堅持在憲法和法律範圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威。加強和改進黨對政法工作的領導，保證司法機關依法獨立公正地行使職權。
執政黨決策過程的合憲性，要求推進決策的科學化、民主化和法治化，加強黨對人大立法工作的指導，支持人民政協履行政治協商、民主監督、參政議政的職能，督促、支持和保證各級國家行政機關依法行使職權，支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，形成權責明確、互相配合、互相製約、高效運行的司法體製，為在全社會實現公平和正義提供法製保障。
執政黨必須在維護憲法權威，保證憲法實施，使憲法的效力在社會生活中得到更現實、更直接地體現，使憲法的最高地位得到真正的體現，明確憲法全麵有效實施的具體方式，在憲法的穩定性與適應性之間找到平衡點，明確違憲的責任和追究主體。
依憲法執政，通過人民代表大會製度的途徑，以民主法治方式治國，是增強執政能力的根本途徑。所以，增強黨的執政能力需要進行政治體製改革和一係列的製度建設。而判斷黨的執政能力的標準，要看對依憲治國的認識和實施憲法的能力，對人民代表大會製度的運作程度，對法治的治理水平。
（本章完）