第二編
十八大以來有關依憲治國的重要問題
第一章 憲法是國家的根本大法
一、憲法是國家的根本大法
根本法是盛行於17世紀英國的一個古老概念，表達了統治者須受製於外在權威這一理念，後來在主權概念的衝擊下衰落。18世紀美國複興這一觀念，根本法成文化為憲法，它強調約束主權的根本法與約束個人行為的普通法律之間的區別，發展了法院實施憲法保障根本法地位的機製，完成了根本法的法律化。根本法概念其後被注入基本權保障元素。
伴隨著西學東漸和歐風美雨，根本法與立憲主義思想一起，漂洋過海，到達中國，成為一個人們耳熟能詳、用以指稱憲法的詞匯，在憲法學理論界得到廣泛認同。無論是民國時期還是新中國的憲法學，都承襲了憲法是根本法的思想淵源和傳統，且根本法在當代中國還是一個規範用語，現行憲法以法律形式明確了憲法的根本法性質和地位。鑒於憲法在近代中國的坎坷命運，以及憲法的政治性，須重新恢複根本法和普通法律的區別，重視人權保障的憲法功能，完成中國的現代憲法轉型。
1．憲法規定的內容更根本更重要
與法律相比較，憲法通常規定了一個國家的國家性質、社會製度、經濟製度、文化製度、國家政權組織形式、公民的基本權利和義務、國家機構的組織與活動原則及國家標誌等，具有根本性、宏觀性和全麵性。憲法體現了統治階級的根本意誌，代表了統治階級的根本利益。社會主義國家的憲法是這樣，資本主義國家的憲法也是這樣。不論資產階級，還是無產階級，在奪得政權以後，總是要頒布一個憲法來鞏固統治。1787年美國憲法規定了行政、立法、司法三權分立的原則，還規定了聯邦和各州權限的劃分等。1936年蘇俄憲法規定了俄羅斯社會主義聯邦蘇維埃共和國的國家性質，蘇維埃政權組織形式，社會主義經濟製度，國家機構，公民的基本權利和義務等重大問題。我國1954年憲法規定我國的國家性質，政權形式，經濟製度，過渡時期的總任務，國家機構及其組織活動原則，公民的基本權利與義務等。但憲法不是包括所有的法律內容，不是法律大全，而是其他法律的立法基礎和依據，所以憲法又稱為“母法”，其他法律稱為“子法”。
2．憲法的製定和修改程序更嚴格
為了保證憲法的尊嚴和內容的穩定性，並從形式上賦予其最高法律效力，絕大多數國家在憲法的製定和修改程序上作了比法律更為嚴格的規定。與普通法律的製定相比較，憲法的製定主要有兩點不同：一是憲法的製定一般要求成立一個專門機構，如製憲會議等，該機構完成任務後即解散，如美國1787年費城製憲會議，法國1789年由三級會議演變而來的製憲會議，我國則成立了以毛澤東主席為首的憲法起草委員會，作為憲法起草機關。二是憲法草案的通過程序比普通法律嚴格。憲法的通過一般要求製憲機關成員的三分之二以上或四分之三以上同意，有的國家還需要全民公決。而普通法律的通過一般隻要求代議機關的議員或代表過半數同意即可。與普通法律的修改相比較，憲法的修改主要有三點不同：一是隻有憲法規定的特定主體才可能提出修改憲法的議案；二是修改憲法程序更為嚴格；三是有些國家憲法中明確規定對修改內容的限製。
我國憲法的製定和修改也有特別的程序。製定1954年憲法經過如下特別程序：第一，成立了專門的起草機構，中央人民政府委員會在1953年1月成立了以毛澤東主席為首的中華人民共和國憲法起草委員會；第二，各方麵代表人物和全國人民進行討論。憲法草案初稿在北京和全國各大城市經過各民主黨派、各人民團體和社會各方麵的代表人物共八千多人的兩個多月的討論，修改後的憲法草案經中央人民政府委員會公布交全國人民進行了兩個月的討論，共一億五千萬人參加；第三，由國家最高權力機關通過。在全國人民討論後，憲法起草委員會對憲法草案又做了修改，由最高政權機關中央人民政府委員會通過，再提交最高國家權力機關全國人民代表大會通過。關於憲法的修改程序，1954年憲法第29條規定，憲法的修改由全國人民代表大會以全體代表的三分之二的多數通過。1982年憲法第64條規定，憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會代表提議，並由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數通過。法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。
3．憲法的法律效力更高
憲法的最高法律效力主要是與普通法律和直接依據憲法作出的具體憲法行為相比較而言的，其中最基本的憲法行為是立法活動。世界各國憲法大都有關於憲法的最高法律效力的規定。
憲法是普通法律製定的基礎和依據。憲法確定國家生活和社會生活中的根本製度和基本原則，規範限製和保障國家權力運行的規則，規定和保障公民的基本權利和義務。立法機關通過立法將憲法的規定具體化，使之成為社會生活的具體規範。因此，立法機關在立法時必須依據憲法的規定，以憲法的規定為基礎。無論普通法律是否明確規定其是依據憲法而製定的，事實上它們都是依據憲法的規定製定的。國務院組織法規定中華人民共和國國務院組織法“根據中華人民共和國憲法有關國務院的規定”製定。有的法律的內容在憲法上可能沒有直接的明確依據，但同樣是依據憲法的規定而製定，隻不過其依據是憲法的原則和精神或者是憲法上的多項相關規定。
與憲法相抵觸的法律無效。立法機關製定的任何法律都具有法律效力，但其前提必須是與憲法不抵觸。這是保證一個國家具有統一憲法秩序的需要，也是從根本上保障人權的需要。如果法律與憲法相抵觸，該法律或全部無效，或者相抵觸的部分無效。違反憲法的法律不是法律，當然也就沒有法律效力。如日本刑法第兩百條規定，對於殺害尊親屬者一律加罰。該條款被法院認為違反日本憲法關於法律麵前一律平等的規定而廢止。又如德國民法典規定，父母雙方作為監護人若對被監護人的意見不同，先進行協商，如果協商不成，以父親的意見為最終意見。該條款被憲法法院認為違反了德國基本法關於法律麵前一律平等和男女平等的規定而廢止。
4．現行憲法文本有關根本法地位的規定
在根據地時期，中國
共產黨主持製定了若幹憲法性文件，如1931年《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,1941年《陝甘寧邊區施政綱領》,1946年《陝甘寧邊區憲法原則》,1946年《中華民國陝甘寧邊區自治憲法草案》等。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議正式通過《中國人民政治協商會議共同綱領》。據此，毛澤東於1949年10月1日宣布中華人民共和國中央人民政府成立。
1953年1月13日，中央人民政府委員會第二十次會議決定成立以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會，負責憲法的起草工作。1954年9月20日，一屆全國人民代表大會一次會議全票通過中華人民共和國憲法。1975年1月17日，四屆全國人大一次會議審議通過了1975年憲法。1978年3月5日，五屆全國人大一次會議通過了1978年憲法，1979年7月1日，五屆全國人大二次會議以決議形式部分修改1978年憲法，1980年9月10日，五屆全國人大三次會議再次以決議形式部分修改1978年憲法。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了1982年憲法，被稱為現行憲法。現行憲法經過1988年、1993年、1999年和2004年四次修改，均采取修正案方式。現行憲法在1954年憲法的基礎上總結經驗教訓，根據十一屆三中全會決定，麵向世界，麵向未來，標誌著中國共產黨治國理政方式的根本性轉變，為十八屆四中全會關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定奠定曆史基礎，在多處突出體現憲法的根本法地位。
我國現行憲法條文中多處表述了憲法的根本法地位。憲法序言：本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本製度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。憲法第1條：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義製度是中華人民共和國的根本製度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義製度。憲法第4條：中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關係。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和製造民族分裂的行為。憲法第5條：中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法製的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。憲法第62條：全國人民代表大會有權監督憲法的實施；有權改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定。憲法第67條：全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法，監督憲法的實施；有權撤銷國務院製定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關製定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。憲法第99條：地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行；依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。憲法第115條：自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。
二、憲法的生命在於實施
“憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施”。憲法實施作為法律實施的一種具體形式，是指憲法在社會生活中被社會主體實際施行，其內容是指抽象的、一般的憲法權利義務關係，轉化為社會生活中現實的具體的權利義務關係，進而將憲法規範的一般要求變為人們的行為。
憲法的力量，不僅在於其崇高的地位，更在於其有效實施。無論是明確憲法的最高法律地位、法律權威、法律效力，還是強調憲法的根本性、全局性、穩定性、長期性，這既是重申憲法的至上地位，也是樹立一種法治理想，更是要將我們對憲法的尊崇，轉變為一種實實在在的法治實踐。隻有當憲法真正得到實施的時候，隻有當憲法呈現出駕馭權力、保障權利的權威與品質時，人們才能真切感受到憲法的價值與意義，也才能從心底深處生發出對憲法的敬仰與崇拜。
1．憲法實施的意義
憲法實施涉及國家根本製度的運作和公民權利的實現，可以反映出一個國家民主與法治水平的高低，具有重大意義。首先，憲法實施有利於保護一國經濟基礎。眾所周知，包括憲法在內的一切法律都根源並服務於一定的社會物質生活條件，維護其經濟基礎，是任何種類憲法製定的首要目的。因此，憲法實施的廣度和深度直接與一國的經濟基礎的穩定與發展相關聯。其次，憲法實施有利於促進人權製度的建立和完善。憲法是公民權利的保障書，確認和保障人權是憲法的重要內容，然而憲法規定是一回事，實際實施又是另外一回事，隻有憲法得到實施，憲法所規範的公民權利不斷地為公民實際享有，人權製度才能得到發展和完善，人類社會的憲政實踐也證明了這一點。再次，憲法實施還有利於民主法製的健全。憲法具有最高法律效力，是一國法律製度賴以建立的基礎，任何其他法律都不得與憲法相抵觸。如果憲法得不到有效實施，那麽該國的法製和民主的健全也就無從談起，隻有憲法得到了切實實施，法製的統一才有穩定的基礎，民主的發展才有可靠的保障。因此，一國憲法能否實施，其實施程度如何，是衡量該國民主與法製的標誌。
2．憲法實施的基本方式
憲法實施的基本方式是指憲法規範要求轉化為社會生活現實的主要形式。由於憲法調整內容的廣泛性和憲法調整的複雜性，憲法的實施方式也多種多樣，概括地說，主要有憲法的執行、憲法的適用、憲法的遵守。
（1）憲法的執行
憲法的執行俗稱“行憲”，是指傳播憲法信息和實現憲法的各種活動的總稱。人們通常在廣義和狹義兩種含義
上使用該概念。廣義上看，憲法的執行是指所有國家機關（包括立法、行政、司法）及其公職人員按照憲法規定的程序和職權實施憲法的活動。狹義的憲法的執行則是指憲法賦予其職權的國家機關（主要是立法和行政機關）及其公職人員，依據憲法行使立法權、管理權，履行職責，實施憲法的活動。憲法的執行是憲法實施的重要方式。
憲法作為國家根本法，能否發揮實效關鍵在於不折不扣地執行。法治程度較高的發達國家都十分重視憲法的執行，並通過立法、行使管理職權等途徑執行憲法。立法機關執行憲法的主要方式是行使立法權，製定相應的法律。憲法規範往往具有較大的原則性和概括性，為憲法的執行帶來了極大的難度。這就需要立法機關製定法律，使憲法的精神和原則具體化，以利於國家機關及公民個人的理解與執行。同時，立法機關執行憲法的方式還包括監督行政機關及司法機關的行為，使其履行憲法規定的職責。行政機關執行憲法的方式主要是行使行政管理職權，依憲法規定的職權及其運作方式行使權力，同時，當公民、政治組織、社會團體和國家機關拒不履行其憲法義務時，依憲法授權采取強製措施，迫使其履行義務。
（2）憲法的適用
憲法的適用是憲法實施的核心環節，它是指特定國家機關依照法定的職權和程序處理違憲案件的專門活動。憲法適用的主體通常是特定機關，從世界上各國憲法規範來看，這些特定機關主要有憲法委員會、憲法法院、上議院等。有的國家也將普通的司法機關作為憲法適用的主體。各國憲法不僅對憲法適用主體的具體機關有不同的規定，而且對憲法適用主體是單一國家機關還是多個國家機關的規定也不一致。有的國家是單一國家機關，有的國家憲法則規定不同的違憲案件由不同的國家機關予以處理。憲法適用的對象也是特定的。一般來說，各國憲法通常將國家高層次公務人員和違反憲法的法律性文件作為憲法適用的對象。不過，在實施憲法訴訟製度的國家一般憲法主體也可能成為憲法適用的對象。憲法適用的特定性還體現在憲法適用的程序上。普通法律的適用程序一般由法律明確規定，而審理違反憲法的案件則適用特別程序，這種特別程序可以是事先頒布的專門程序法，也可以是臨時由議會通過的特定的程序規定。
（3）憲法的遵守
憲法的遵守是指憲法主體依從和奉行憲法。具體來說，它是指憲法主體以憲法為自己的行為準則，嚴格依照憲法規定從事各種行為的活動。在通常意義上，守憲大多限於不違憲，不為憲法禁止的事情或者為憲法所要求的行為，這是消極被動的守憲。當然，憲法的遵守除包括這種消極的、被動的守憲外，還包括憲法主體根據授權性憲法規範積極、主動地行使自己的權利或權力，實施憲法。因此，憲法的遵守通常包括兩層含義：一是根據憲法享有並行使權利或權力，二是根據憲法承擔並履行義務。
憲法是“寫著人民權利的紙”，加強憲法的實施，就是要使憲法從紙麵上的憲法，走向現實中的憲法和行動中的憲法。隻有切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主才有保證；憲法是“治國安邦的總章程”，隻有全麵貫徹實施憲法，黨和國家事業才能順利進展；憲法是“國家的根本法”，隻有憲法落實，中國特色社會主義政治發展道路才能得到堅守。維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意誌的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意誌的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現。加強憲法實施，是我們黨發揮遵守憲法的榜樣作用，帶領全國人民提高憲法和法治意識的現實需要，深入貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的基本要求；是進一步樹立憲法權威，推進社會主義民主法治建設的必由之路，發展我國人權事業，實現公民基本權利和自由的根本途徑。我們黨發揮遵守憲法的榜樣作用，帶領全國人民提高憲法和法治意識的現實需要，是一個非常重要的係統工程，必須在黨中央的堅強領導下，全盤考慮，周密部署，全麵實施。
回顧曆史可以發現，對製度的偏愛和用心始終是近代中國憲政曆程的一條主線，西方的憲政模式曾經在近代中國的政治舞台上紛紛登場，但也都草草收場；憲政的外形被模仿移植進來了，但憲政的靈魂卻被肢解扭曲了；建構性的製度設計與博弈並沒有帶來社會秩序的革故鼎新，卻反而演繹了近代憲政的慘淡命運。今天，我們強調憲法的實施，不僅是因為我們曾經有過正反兩方麵的曆史經驗教訓，也是因為憲法的實施水平與全麵推進依法治國的進程息息相關。應當看到，當前憲法實施中還存在一些明顯不足，主要表現在：保證憲法實施的監督機製和具體製度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在；關係人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法，嚴重損害國家法治權威；公民包括一些領導幹部的憲法意識還有待進一步提高。提高憲法實施水平，就要對這些問題高度重視、切實解決。
憲法實施是一項係統工程。隻有堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，全麵貫徹、不斷發展我國憲法確立的製度和原則，我們才能把握正確政治方向，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。隻有以憲法為最高法律規範，全麵推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，我們才能落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。隻有保證公民在法律麵前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。隻有堅持依法治國基本方略和依法執政基本方式，使黨自身在憲法和法律範圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法，我們才能使憲法成為所有國家機關及其工作人員的最高行為準則。
其實，從根本上講，憲法是一種文化現象，是一套價值觀念和“政治生活習慣”，是一個社會長久踐行民主法治的生活方式及其經驗總結，是各種複雜的政治經濟文化因素的綜合產物。在滋養憲法生長的社會土壤尚不具備的情況下，任何製度的實效性終將大打折扣甚至會發生嚴重的水土不服。保證憲法全麵有效實施，我們就一定能為建設社會主義法治國家注入新的生機活力，憲法就一定能成為中華民族走向民主法治、文明富強之路的堅固基石和堅強保障。
（本章完）