第五章
權力體係外部防治腐敗的基本策略
立足於權力體係，開辟權力製衡與監督新路徑，構建權力的“籠子”，這是防治腐敗的基本立足點，但這還不夠，因為“籠子”並不是在真空的環境中獨立運行，而是在複雜的社會體係中經受各種衝擊和考驗，社會環境的狀況對於“籠子”的有效性產生重要的影響。因此，為權力的“籠子”塑造優良的社會環境是實現“把權力關進製度的籠子裏”的重要保障。
在權力製約方麵，權力主體之間的利益具有共性，彼此之間的製約力度、方式方法等方麵都可能出現扭曲的情況，導致權力主體為了私利而同流合汙。在權力監督方麵，腐敗官員也會形成一榮俱榮、一損俱損的利益團體，使權力監督落空。要解決這些問題，就需要超越權力體係的界限，推行陽光政治，進而引入社會力量，消除“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太險”的狀況，倒逼全部權力回歸正軌，根除腐敗。西方發達國家在社會監督公共權力方麵創造了很多可供借鑒的經驗，當代中國，來自於群眾、社會組織、新聞媒體等社會因素對權力監督的力量也日益強大，成為防治腐敗不可或缺的重要力量。
一、加強社會建設，構建社會監督體係
建設社會主義和諧社會，擴大公民個人權利，維護公民合法權益，依法保護公民監督權力的權利，這是在社會生活層次上防治腐敗的最廣泛的力量。
1．保護公民依法監督權力的權利
公民對權力實施監督，這是公民的一項基本權利。在封建社會，權力就是統治階級欺壓百姓、奴役百姓的工具，形成了依附型、主仆型社會。勞動人民無條件服從權力，沒有任何監督權力的權利，整個社會對公共權力頂禮膜拜。新中國成立後，公共權力與社會的關係發生了根本性的變化，廣大勞動人民成為國家的主人，在國家政治製度的層次上科學地解決了公民個人與公共權力之間的關係，實現了偉大的社會變革。可是，在具體的政治體製上沒有根本解決公民與權力之間的關係問題，並逐步形成了強政府、弱社會的格局，在“**”時期，著眼於個人權益的“公民”概念基本被“人民”所取代，公民監督已經無從談起。比如，在國家、集體和個人之間的利益發生矛盾時，主要就是依靠政治手段，犧牲個人利益滿足集體的需要，犧牲集體利益滿足國家的需要，這種模式實質上否定了個人的正當利益。
改革開放以來，社會利益多元化的趨向日益明顯。不僅國家、集體和個人之間會產生各種矛盾，個人之間、家庭之間、家庭內部成員之間也會產生各種利益矛盾和糾紛。麵對這種情況，人們越來越關注自身的合法權益。依靠政治手段已經無法解決複雜的利益關係，隻有依據憲法和法律才能真正保護自己的利益不受侵犯。憲法和法律是每個人的“護身符”，也是公民對公共權力實施有效監督的“武器”。
比較而言，在封建社會，法律是統治階級手中的工具，主要任務是鎮壓和剝削勞動人民；在當代中國，憲法和法律的首要任務是保護公民的合法權益，依法治國，首要的是依法治吏。因此，依法治國的理念，體現在公民監督權力方麵，就是要依法重構國家與社會之間的關係，培育公民意識，強化公民對公共權力的監督。
在計劃經濟體製下，我們打造了“全能政府”，政府幹預到社會生活中的每個細節，在社會主義市場經濟條件下，政府與社會呈現出分化的態勢，但是，由於傳統因素的影響，權力體係對社會的幹預依然比較多，有時還會超越法律的界限，損害公民的合法權益，因此，在某種程度上，整個社會還是表現出對權力的依附性，造成了權力主體和其他社會主體在社會地位方麵的失衡。隻有堅持“法律麵前人人平等”的原則，把公共權力與公民個人之間的一切關係置於法律的框架內，才能建立起權力主體與公民個人在人格、地位、財產等在內的平等的社會關係，擺脫人身依附關係，消除權力依附的不良影響。以法律為依據，培養公民的平等意識、獨立意識才有客觀的依據，這樣，為公民監督公共權力提供了最基本的思想文化和社會支持。
社會主義民主政治的主體是公民，沒有公民的參與，社會主義民主政治就是一句空話。公民監督公共權力，既是一項基本的政治權力，也是政治義務，因此，依靠公共權力維護公民的政治權利是社會主義國家的重要職責。特別是，在個別權力主體侵害公民政治權利的時候，應當代表國家依法處置。近年來，有的幹部利用手中權力，秋後算賬，伺機打擊報複那些揭發他們違法違紀行為的公民，肆意踐踏了公民的正當權利，嚴重地妨礙了公民正當行使監督權力。對於這些權力主體，應當加大懲治力度，讓來自社會的反腐勇士不受非法傷害，並給與積極的鼓勵和褒獎，弘揚社會正氣，打擊歪風邪氣。
國家應當以更加開放的態度對待來自公民的舉報和揭發，即使舉報和反映的內容與事實有一定的差異，隻要不是惡意誣陷，都應給與充分的保護和肯定。因為，作為個體的公民，其信息來源極其有限，而且往往受製於個人的知識水平，對某些問題的分析不能盡善盡美，因此，其反映的問題和觀點難免失之偏頗，如果沒有寬容的態度，就會采取政治手段、法律手段對公民采取某種懲罰措施，這就完全違背了法治精神，以“合法”的形式侵害公民的政治權利。
公民監督權力不僅需要政治熱情和責任感，同樣也需要規範意識。現實中，有的公民忽略了法治精神的本質，隨意在媒體，尤其是網絡媒體上公開發表一些缺乏依據的言論，看似是檢舉揭發官員的不當行為，實質則是沒有事實根據，侵害了官員個人的名譽權、人格權等等，結果，為了維護法律，反而觸犯了法律，甚至為此承擔法律責任。因此，需要加強培育公民規範性意識，把公民監督納入規範化、法製化的軌道，不斷提高公民監督權力的質量和水平。
最後，促進公民從個人意識上升到公共意識，在更高的層次上監督權力。公民個人意識更多的是關注個人的自由、平等、財產、公平、公正等具體行為，並在實際生活中竭力維護這些價值。要更好地實現這些價值，就要在製定公共政策、參與社會公共事務、監督政府等活動中表達自己的願望，從而把個人意識升華為公共意識。可見，擁有良好的公共意識的公民，站在更高的層次上，開闊自己的視野，更加透徹地把握權力運行目的和規則，從而更加有效地監督權力。
從個體的角度說，公民監督是以權利監督權力，當把這種監督視為個人力量的角逐的時候，權利注定是失敗者；當把這種監督置於法律的框架內的時候，這種監督就轉化為正義與非正義的力量角逐，
正義者必定贏得最後的勝利。
公民監督是防治腐敗的重要力量，國家政治製度為公民實施監督提供了最充分的保障，並已經顯現出無限的潛力和發展前景，對於各種體製性製約，唯一正確的選擇就是在堅持黨的領導的前提下，加強頂層設計，通過不斷地改革，解決各種具體問題，引導公民不僅敢於監督，還要善於監督，推進公民監督達到新階段。
2．社會組織的監督作用與實現途徑
公民監督權力是社會監督權力的重要組成部分和基礎，但是，單純的個人力量有限，在其直接麵對強大的公共權力的時候，往往居於劣勢，因此，其監督的能力和效力都有很大的局限性。社會組織則能夠有效地聚合公民個人的權利，把個人麵對公共權力的局麵轉化為社會組織與公共權力之間的關係，可以極大地提高公民監督的力量。就是說，依靠社會組織，一方麵可以把各種正當的、合理的建議和意見整合起來，並以放大的方式，及時、準確地表達出來，另一方麵還可以把各種非理性的、錯誤的要求過濾掉，引導成員樹立理性思維。因此，大力培育社會組織，發揮社會組織的監督作用，能夠更有力、更有效、更規範地監督公共權力。
國內外的理論與實踐都表明，社會組織在保護公民自由、監督公共權力、提高政府績效、防治腐敗等方麵發揮著重要的作用。
19世紀，法國著名思想家托克維爾研究了19世紀的美國社團組織，認為“人們的願望一定會通過私人組織的強大集體的自由活動得到滿足。”通過結社，人們能夠“得到文明所能提供的一切好處”。托克維爾完全肯定了社團對於個人自由的積極意義。人們結社後，“他們就會知道在這樣一大群人中應當遵守什麽秩序和采取什麽步驟，才能使他們步調一致地和首尾一貫地奔向共同的目標。”就是說，社團能夠最有效地保證集體力量的一致性和目標的一貫性，通過組織而實現個人的目標。對於社團的態度，“各國政府卻對一般社團持有天生的好感，因為它們不難發現，一般社團不是指導公民去關心國家大事，而是把公民的注意力從這方麵拉走，使公民逐漸埋頭於自己的全靠國家安定才能實現的活動，從而可以阻止公民發動革命。”這是國家，也是資本對於一般社團組織的根本態度。因為一般社團組織並不以國家政權和經濟利益為目標，而是以國家的安定、法律的尊嚴以及持久而穩定的社會環境為目標。或者說，社團組織有利於推動國家安定、法律秩序和政府穩定。這也正是資本對環境提出的基本要求。
當代美國著名政治學家帕特南從20世紀70年代開始，對意大利的民主化改革進行20多年的跟蹤研究，其成果集中於《使民主運轉起來》一書。他認為，意大利南部北部地區的差異，直接的原因在於社團組織的發展不平衡。北方地區的社團組織數量多，質量高，產生了大量的有利於經濟和政治的社會資本 ，從而造成北方地區的政府績效以及經濟發展遠遠超過南方地區。通過對一個國家（意大利）的不同地區（南部與北部地區）的對比性的研究，從另一個角度凸顯了社團組織的積極作用。托克維爾、帕特南分別以美國和意大利的社團組織為研究對象，從國與國之間的比較、一國內不同地區之間的比較，比較完整地證實了社團組織的重大作用。
社團組織把個人連接在一起，成為個人連接政府的重要紐帶。這種連接方式具有有效表達個人利益訴求的重要功能，從而把利益的表達和利益衝突控製在社會的基層，而不至於無限擴散與放大，維護了社會穩定。建立社團組織，能夠培養公民的合作精神，起到整合社會資源、彌補政府和市場的不足的作用，減少政府與社會之間的衝突。由此，社團組織成為與政府、企業並存的第三種力量，並以強大的組織力量監督公共權力。《聯合國反腐敗公約》第13條明確規定，各締約國均應當“推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區組織等，積極參與預防和打擊腐敗，並提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴重性及其所構成的威脅的認識。”有的國家創立了專業的監督政府行為、遏製政府腐敗的非政府組織，如美國的反商業賄賂組織“商業改進協會”、韓國的“經濟正義實踐市民聯合”、以色列的“國家廉政運動”，等等。由此說明，作為體製外反腐敗的非政府組織，已經成為不可忽視的重要力量。培育和發展社會組織進行預防、打擊腐敗已經成為世界各國的共識，也足以說明社會組織在監督權力中發揮的重大作用。
當今社會，各類社團組織已經成為社會生活中最為普遍的社會現象之一。由於人們在社會生活中麵對著共同的問題而產生共同的信仰，進而組建社團。經過共同的行動而產生社團精神，在這種共同的精神的指導下，個人以組織成員的方式參與社會生活過程。從社團的性質上看，有基於政治、經濟、宗教、文化、教育、個人愛好和興趣等方麵因素組建的社團，內容十分複雜。
新中國成立以來，社會組織的發展經曆了一個極其曲折的過程。改革開放前，城市人是“單位人”，農村人是“社員”，每個人都固化了，政治結合模式替代了其他所有模式。由於公共權力控製了社會生活的各個方麵，社會組織幾乎沒有發展的空間。改革開放以後，我們黨逐步重視發展和培養社會組織，並取得了長足的進步，但還是存在很多問題。
從社會組織總量上看，我國的社會組織數量很大，但有的實際是官辦組織，與我們所說的社會組織具有根本不同的性質，其運行的方式是庇護—附庸，而非信任/合作。從民辦非企業組織數量上看，中國不算少，但加入社會組織的公民占公民總數的比例非常低，還無法改變整個社會的庇護—附庸模式，形成有效的社會資本。個人麵對強大的公共權力，采取依附的原則是理性的選擇。因此，雖然我國民間團體組織數量眾多，但由於組織結構與規則鬆散，組織力量分散，因而在影響力上也就必然相對薄弱，再加上許多民間團體組織實際上與政府機構之間存在較強的依附關係，因而，在發揮外部監督製衡作用時必然效能不足。
當然，我們還應看到，建立中國特色社會主義市場經濟、民主政治的發展目標，為發展社會組織、培育社會資本提供了良好的經濟基礎和政治基礎。這是曆史性的機遇，從中國民辦非企業組織的發展看，中國人正抓住了這個機遇，進入快速發展時期。
從執政黨、政府對社會組織的態度上看，對於發展社會組織還不夠開放。由於政府對社會組織的發展具有關鍵的作用。新中國成立以來，中國政府對社會組織基本上持否定和打擊的態度，以避免舊社會遺留下來的組織影響和妨害新中國政權，但同時也基本否定了正常的社會組織的發
展。改革開放以來民間組織的發展迅速，正是向有利於培育社會資本的方向發展。目前，我們對社會組織的發展設置了諸多的不合理的條件和門檻，不利於社會組織的進一步發展壯大。
從社會組織的基礎——公民個人上看，公民的一些特性阻礙社會組織的健康發展。公民個人加入社會組織的目的和動力是發展社會組織的基礎。但我們的困境在於，中國的市場化改革，把人們的主要的注意力引向對於經濟利益的追求，利用一切方法（有合法合理的，也有不合法不合理的，政治體係中公共權力貪汙受賄、經濟領域中的坑蒙拐騙、假冒偽劣，文化領域中的釣名沽譽，社會生活中的笑貧不笑娼等等，一切向金錢看齊，瘋狂地追求個人利益）追求個人利益的急迫性影響了部分人加入社會組織的動機，希望從社會組織中獲得個人利益。對加入社會組織的利益，在理解上發生根本性的偏差。
社會組織不是利益問題，關鍵在於，它的原則是：你幫我，我幫你，讓我們一起麵對那些任何單獨的個人都無法應付的問題，並且超越了親屬關係的界限 ；或者理解為：我現在就為你做這件事，因為我知道，你將來不定什麽時候就會為我做件別的什麽事情。隻有以這種動機加入社會組織，才能產生大量的社會資本，也進一步促成合作，形成自我積累和擴張的機製。我們社會組織的尷尬處境在於：個人或者受傳統影響，無法擺脫家庭至上的觀念，或者由於政治意識形態的灌輸，形成國家至上主義，而對於社會組織就變成實現個人即時利益的可有可無的工具。這種社會組織無法產生社會資本。
從社會傳統上看，傳統人際關係模式阻礙社會組織的發展。即曆史路徑依賴對社會資本的製約。根據費孝通先生的差序格局理論，個人以獨特的方式形成自己獨特的社會關係模式：“中國人是以‘己’為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯係成的社會關係，不像團體中的分子一般大家立在一個平麵上的，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。在這裏我們遇到了中國社會結構的基本特性了。……我的解釋就是從自己推出去的和自己發生社會關係的那一群人裏所發生的一輪輪波紋的差序。”
也就是說，由家庭關係而形成的家庭角色處於個人角色叢的中心位置，是最重要的角色，其他社會關係則依據與個人的血緣、姻緣關係的距離，逐步擴散開來，形成遠近親疏，並依據遠近親疏的原則做出個人的判斷、選擇、決策和行動，承擔不同的角色。家庭與個人的關係最為密切，形成情感共同體、利益共同體，由家庭對個人的期待而形成的角色要求，最主要就是：為家庭多做貢獻。在麵對由普通公民構成的社會組織，社會組織的地位難以撼動家庭在公民心中的地位。這種路徑依賴嚴重製約著社會組織的發展，成為發展和培育社會組織深層困境。
麵對這些問題，隻能堅持實事求是的態度，不能急於求成，而要隨著經濟社會的發展而穩步前進。
要逐步擺脫個人關係的依附性，塑造新型的人際關係模式。發展社會主義市場經濟，強化公民個人權利意識，重構家庭與個人的關係，使家庭側重於向感情共同體方向發展，其經濟利益依靠個人、社會、政府來共同麵對和解決，逐步改變家庭的經濟功能。在經濟上提供一種保障，使個人的意識不再局限於家庭，同時，要積極引進西方公民社會的理論成果，培育適合中國的公民意識。也就是社會直接參與個人經濟生活、政治生活、社會生活，形成個人對社會的依賴，形成相對獨立的公民，即以自己的名義行使自己的權利，盡自己的社會義務。為公民組建和參與社會組織提供基礎性的保證。
中國政府的強勢地位決定國家政權在發展社會組織、培育社會資本中應當發揮重要的作用。第一，政府應當轉變觀念，放鬆管製、降低門檻。政府根本不必擔心社會組織的發展影響或威脅政權，其實，大量的社會組織可以自我解決大量的社會問題，減少政府運行成本。社會組織的生存依靠公民的認可，社會組織通過良性運行以吸引普通公民，這是其能夠存在的根基，其自身也生成強烈的自律意識。社會組織之間帶有某種競爭意味的關係，也有利於政權穩定。第二，政府應大力鼓勵成立各種社會組織，修改相關法律法規，降低準入門檻，避免政府直接幹預社會組織的正常運行，尤其是不要利用政府權力強製收取各種費用。第三，政府應加強對社會組織的引導和保護，對於部分公共性事務可以而且應當交由社會組織處理，這樣，既可以保持正常的關係，又可以引導社會組織正常發展。
對於政治體製改革，由於中國傳統的影響和中國正在進行的各項改革，這種特殊國情決定了中央集權體製這個總框架還不能徹底改變，因為，需要集中力量辦大事這種狀況還沒有徹底改變，但適度分權、權力製約則是民主政治改革的必要條件，這也是大力發展社會組織、培育社會資本的必要的政治前提。隻有適度分權、實現自治，社會組織才能在一個良好、寬鬆的政治環境中得到健康發展，而大量的社會資本又為提高政府績效、防治腐敗、促進社會進步提供社會層次上的支持。政府與社會組織的關係越體現一致性，政府績效就越高，社會就越認可和支持政府，政權就越穩固，決非隻要經濟發展了就可以解決政權的穩定問題和腐敗問題。
總之，無論是公民個人還是社會組織監督權力，都應該從構建社會主義和諧社會的層次上，加以肯定和鼓勵，並把社會監督體係納入和諧社會建設中來，逐步創建新型的公共權力與社會之間的關係，在更高的層次上提升監督的水平。監督權力以承認和支持作為整體的社會主義政權為前提，和諧社會建設是社會主義的本質屬性之一，也是權力運行的重要價值導向，因此，二者在社會價值的最高層麵保持高度的一致性。社會對權力的有效監督是構建社會主義和諧社會的重要基礎，構建社會主義和諧社會就需要加強權力監督，防治權力腐敗破壞權力與社會之間的和諧關係，因此，不能把監督權力置於狹隘的“挑刺”、“整人”的低俗層次上，而應當把權力監督放到維護社會公平正義、推進中國特色社會主義事業的高度上來認識和把握。
構建社會主義和諧社會就是通過和諧社會建設，合理調節各種社會因素，緩解和消除各種社會矛盾，提高人民群眾的物質生活質量和精神生活質量，而這個過程恰恰是在權力與社會之間的互動過程中來實現的。因此，構建和諧社會的前提就是創新公共權力與社會之間的關係，隻有這二者關係和諧，才能推進和諧社會的建設。這就要求公民和社會組織作為權力的監督者，必須站在更高的層次上，才能理解權力運行的具體目的和方法，進而實施有效的監督。
（本章完）