四、建立新型的權力監督體係
當出現權力腐敗問題時，人們往往會反思、追問：監督到哪裏去了？問題的實質就是：權力監督的缺位。的確，依靠權力監督維護權力的正常運行，這是防止腐敗的重要方法。
權力監督是一個古老又常新的話題，在腐敗多發時，更是一個社會熱點。權力監督在中國古代就已經存在了，比較早的記載是西周時期，周武王為了防止商紂王之子武庚造反，實施了“三監”製度。這種監督製度成為秦漢時期監察禦史和刺史製度的源頭，後世的唐、宋、元、明、清等朝代的監督製度都有不同程度發展。當代中國，已經建立了比較完善的監察製度體係，主要有監察監督、紀委監督、法律監督、人大監督等，對於打擊和遏製腐敗起到重要的作用。結合當前反腐敗鬥爭的形勢，習近平同誌深刻地指出：“有權力的地方必須有監督，沒有監督的權力必然導致腐敗。”“有了監督，領導幹部就可以在自律的同時再加上一把保險鎖。”權力監督依然是防治腐敗的基本方法。
1．我國權力監督體係中存在的主要問題
權力監督屬於同體監督，主要包含兩種基本含義：一是同一權力體係內上下級權力之間以及同級權力之間的監督，二是不同權力體係之間的相互監督。在以階級利益對抗為基礎的社會，擁有不同權力的統治階層為了各自獨特的利益，容易相互勾結，因而，權力監督必然會缺位，導致吏治腐敗，這種情況是中國封建專製社會不斷重演的一種形式，並形成了所謂曆史周期律。在中國特色社會主義條件下，權力監督也發生缺位的現象，生成了大量的腐敗行為。究其原因，既有封建傳統因素的影響，也有市場經濟的負麵效應對權力體係的衝擊，等等，致使部分權力主體的行為偏離了正確的方向。從監督體製上說，我國的同體監督主要存在以下問題：
第一，縱向的上下級之間的監督成本高，經常發生“缺位”現象。從中央和地方之間的關係來說，我國實行的是單一製中央集權製，地方政府的權力部分或者全部來自於中央政府，中央政府是唯一的主權者，地方權力從屬於中央，雙方構成了明確的領導與被領導的關係，中央政府對地方政府擁有無可爭議的監督權。也就是說，中央政府可以從上而下，通過層級節製的方式來保障公共權力的正確運行，維護權力體係的統一性。但是，中國特殊的國情決定中央政府無力監督各級地方政府和官員的全部行為，因此，隻能通過授權的方式，把權力以及監督權力下放，一直到鄉鎮一級。類似的，省對市、市對縣、縣對鄉鎮，都存在監督缺位的問題，即上一級權力都不可能對下級的各項事務都事無巨細地進行監督，監督缺位是一種必然。下級對上級的監督就更加困難，因為，每個個體的權力來源於上級的任命（或提名），在認識的淺層次上，無法把手中的權力與為人民服務宗旨聯係起來，因而，他們會把對上級領導負責、讓領導高興變成運用權力的最高標準，下級對上級的監督就完全失效。即使想對上級領導進行監督，也可能出於恐懼、擔心報複等因素的影響，也就睜一隻眼閉一隻眼了。另外，中國權力體製的信息主要是由上而下的縱向流動，下級的信息量少，上級信息量大，雙方之間的信息不對稱決定下級難以監督上級。
第二，橫向的權力監督軟弱，極易流於形式。我國實行議行合一的體製，一府兩院派生於人大，並對人大負責，接受人大監督。人民代表大會製定法律法規和相關決議，扮演著決策者的角色，一府兩院是執行機構。可是，在機構設置上，同級黨委與政府高度同構，比如，地方行政首長往往同時擁有黨委副書記的身份，在整個權力體係中居於“二把手”的地位，這種設置必然導致行政權力比較強勢，人大、審判機關、檢察機關則受製於政府。這樣，形式上是平行的機構轉化成上下級的關係，也就是說，其他機構監督政府的本質是下級對上級的監督，下級對上級監督中存在的弊端就以改變了的形式再現出來。各級人大代表在閉會後回歸原工作崗位，多數代表隻能局限於自身的職業實施監督行為，而無法以代表的身份專職監督公共權力。從代表的素質上看，人大代表的提名和選舉多側重於政治素質，而在專業素質上還遠遠不夠。比如，關於政府財政預決算方麵，多數人大代表無法從管理和技術的角度提出合理的意見和建議，而隻能人雲亦雲，變成了一個單純的投票機器，等等。這樣，橫向的權力監督也比較薄弱，公共權力的運行也必然出現這樣或那樣的問題。
第三，黨政職能不分，導致執政黨的監督無力。在現有體製下，權力越大、級別越高，權力就越集中，監督就越難。以紀檢部門為例，紀檢部門派生於同級黨代會，對本級黨代會負責，因此，紀檢的重要職責之一是監督本級黨政一把手，但是，現有的權力配置的結果是把同級監督變成了下級對上級的監督，導致了“在場的”監督虛位。雖然在紀檢部門的運行方式上進行調整，要求紀檢在向本級黨委報告的同時，必須向上級紀檢部門報告，但並沒有改變紀檢部門現有的地位和狀況，因此，其監督行為依然受到很大的製約而缺乏相對獨立性。尤其是在處理一些具體問題上，本級黨委依然起到重要的、甚至是決定性的作用。現實中也確實有黨政一把手幹涉紀檢工作的行為，甚至踐踏法律，庇護腐敗分子。
社會主義製度解決了同體監督的根本問題，但各種體製性的問題還很多，反過來對公共權力的本質造成了不良的影響，因此，要對公共權力的各個子係統之間的關係進行改革，通過體製性的安排與設計，在完善上級對下級監督體係的同時，注重構建橫向的權力監督體係，全麵遏製腐敗。
我國公共權力可以分為黨委、人大、政府、司法四個係統，四個係統不是並列的關係，其中，黨委通過政治、組織、人事等方法，實現黨對其他各
個權力係統的領導。執政黨對公共權力的監督帶有上級對下級監督的意義，因而是第一位的、最有力的同體監督。
2．依法提高執政黨的權力監督能力
黨的領導貫穿於整個權力體係中，在決策、執行方麵已經形成了一套完整的理論體係，並積累了豐富的經驗，我們黨正是依靠在決策、執行方麵的巨大優勢，帶領中國人民取得革命的勝利，並開辟了中國特色社會主義道路。近年來，我國的腐敗問題呈現高發態勢，不僅對執政黨的決策和執行能力提出了新的要求，更直接的是對權力監督能力提出了新的考驗，這一點恰恰是執政黨亟待提高的一個重要方麵。因為，以往，我們主要通過高效率的層級節製，實現對權力的有效監督，如今，這種方式已經不足以解決權力監督中存在的問題，而需要以改革的精神，全麵審視權力監督中的問題，切實提高執政黨的權力監督能力。
第一，轉變觀念，突出加強執政黨的民主製度建設。在社會主義條件下，民主既是手段，也是目的，因此，應當以民主原則構建新型的政黨權力體係。我們黨的組織原則是民主集中製，即民主基礎上的集中與集中指導下的民主。民主集中製的前提是民主，沒有民主的集中，實質就是獨裁和專製。沒有集中的民主，或者導致無政府主義，或者導致多數的暴政，或者導致組織的分裂、解體。二者結合的關鍵在於“集中”的來源和依據，隻有根源於民主的集中才是合法的。因此，應當把民主置於政黨建設中的基礎性地位上來。通過黨內民主製度建設，就可以實現在尊重多數人的意見的同時，保護少數人的合法權利，為每個黨員提供強大的製度保護，解除黨員實施監督行為時的後顧之憂，使每個黨員敢於監督，為政黨監督提供最有力的支持。
第二，改變現有黨內權力結構模式，為公共權力建立製衡監督結構模式提供示範和借鑒。在黨內，我們黨已經建立了一套完整的權力體係，形成了比較穩定的權力運行模式。在市場經濟條件下，這套權力體係也應該進行改革，適應時代發展的要求，即在黨內構建決策、執行和監督的權力結構模式，形成決策、執行、監督各司其職的、穩定的黨員幹部隊伍。我們的黨員有著共同的信仰、嚴密的組織紀律性，在實踐中，黨內權力體製改革先行一步，可以積累經驗，及時發現和改正黨內權力體製改革中出現的問題，把對社會的負麵影響降到最低的程度，為全麵改革公共權力結構開辟道路。
第三，建立專職的權力監督機構，強化黨的監督的專業性和規範性。黨的各級紀律檢查機關是專職的權力監督機構，接受本級黨委的領導，結果則承擔了本級黨委安排的其他一些工作。這些工作必然分散紀檢的精力和注意力，把有限的人力、物力資源用於紀檢以外的工作中去了。紀檢監督固然是政治監督，但政治監督並不能替代權力監督中的專業技術性問題，因此，所謂專職，不僅包括分工的明確性，同時包含著紀檢人員的專業技術素養的培訓與提高，比如，如何發現腐敗線索，采用什麽方式依法取證、審問，如何把握犯罪者心理、攻破罪犯的心理防線，剖析腐敗根源，掌握相關法律知識等等，這些都需要專業知識的支撐。依靠高水平的專業技術，打造與決策權、執行權相提並論的監督權，這是專職監督機構提升在權力體係中的地位的一條極其重要的途徑。當然，在紀檢部門接受本級黨委和上級紀檢部門雙重領導的體製下，加大垂直領導的分量，對於提高監督的地位具有重要的作用。十八大以來，我們黨在監督機構實行派駐製方麵取得了重大進展，黨的監督機關派駐成為重要的監督形式，中央巡視組對於構建完善的監督體係起到重要的補充和推動作用。有的人認為，可以采取紀檢獨立的方式，擺脫地方黨委的約束，獨立行使監督權，這種想法有一定的道理，但問題是，這種設計很容易導致黨內衝突，妨礙地方權力體係的正常運行。因此，比較可靠的途徑是：各級紀檢部門以對上級紀檢部門負責為主，對同級黨委負責為輔的原則，提升紀檢部門在本級權力體係中的地位。
總之，提高執政黨的權力監督能力是提高執政能力的重要組成部分，提高專職監督機構在權力體係中的地位以及提高專職監督機構的專業技術素質是提高監督能力的前提和保障。
3．依法提高人民代表大會的監督能力《中華人民共和國憲法》規定，一切權力屬於全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會是國家最高權力機關。人民代表大會既是決策機構，也是監督機構。一府兩院派生於人民大表大會，對人大負責是一府兩院的首要職責，隻有這樣才是正確地堅持了黨的領導。在這種權力模式中，人大的監督對象包括了一府兩院的所有的權力。在實踐中，人大發揮的監督作用受到了很大的製約，與其應有的法律地位還不相稱，相比政府和司法機關，不僅沒有什麽優勢，反而還難以達到平等地位，因此，人大在發揮監督作用方麵備受詬病。究其原因，主要有以下兩個點：
一是個別領導打著堅持黨的領導的旗號，把人大接受黨的領導等同於黨的附庸。這種情況在領導者實施個人專製的時候最充分地表現出來。如，有的地方，黨政一把手大權獨攬，重要的人事任命、政府決策等等都出自個人的意誌，人大僅僅充當了實現領導者個人意誌的工具，人大唯一的作用就是把個人意誌合法化。在這種情況下，人大的監督作用已經無從談起。
二是人大內部設置的監督機構力量軟弱。人大設立的各類專門的監督機構，與政府和司法機關的相關機構重合。即使完全信任人大各個監督人員的政治立場，相比政府機構的專業人員，這些人的專業技術能力普遍偏低，低層次的技術水平是無法理解高層次技術中包含的具體內容，更無法發現其中的“貓膩”，也就無力實施有效的監督，因此，這些監督機構中濫竽充數
的人隻能任由腐敗者以合法的名義謀取私利。一個有代表性的案例——“郭京毅式立法腐敗”，原商務部條約法律司原巡視員郭京毅開創了立法腐敗的先河，他利用手中修改、解釋商務法律法規的權力，極為隱蔽地按照行賄者的需求設計和解釋法律製度。在這個過程中，法律監督已經缺位了，缺位的原因隻能是相應的法律監督機構無法從專業的角度揭示出郭京毅設計和解釋法律的本質。也就是說，沒有高層次的專業技術隊伍，人大監督隻能落空。
因此，提高人大監督能力是實施權力監督的必然要求。必須要堅持和落實我國憲法和法律賦予人大的地位，把黨的領導與領導的個人意誌區別開來，維護人大的獨立性、權威性。人大實施監督的唯一依據在於憲法和法律，基本要求是一切權力都必須在憲法的框架下行使，必須符合憲法的規定，不得違憲，人大對行政權的監控約束具有絕對的權威，包括執政黨在內的一切政黨也都必須在憲法和法律的框架內開展活動，而非超越憲法，更不能把黨的領導與憲法和法律對立起來。因此，隻有把黨的領導與憲法、法律統一起來，才能確立人大在權力監督體係中的地位。
從人大監督的內容上看，主要是監督憲法、法律、決議、命令的執行情況，有權改變和撤銷違法和不適當的行政法律性文件、決定、命令和指示，聽取和審查政府工作報告；審查和批準行政機關製定的國民經濟和社會發展計劃以及財政預算、決算，通過審議政府議案，向人民政府及所屬部門提出質詢和詢問；視察和檢查人民政府的工作，組織對特定問題進行調查；彈劾、罷免政府組成人員，等等。可見人大監督範圍是非常廣泛的，其中任何一種監督都包含著專業技術性的要求，因此，要實施有效的監督，首先就要培養和吸收高水平的專業技術人才；其次，可以從社會上組建各種專家隊伍，補充自身隊伍的不足之處。依靠兩支專業隊伍，可以就監督對象的任何決策提出技術性的監督意見，全麵提高人大監督的水平和能力，從政治上、技術上確保權力運行符合人民的共同意誌和利益。
當然，麵對廣泛的監督對象，人大監督機製在程序規範性上有待於進一步優化，增強人大監督的可操作性。尤其是要健全人大監督工作的程序製度，通過立法程序來規範和完善各項人大監督機製，切實發揮各級人大的監督作用。
4．依法提高司法監督的權威，強化法律監督的力量
在權力體係中，司法監督發揮重要的作用。目前，司法監督存在的主要問題有以下兩點：一是司法機構在權力體係中的獨立地位還受到權力的影響，有時還產生了所謂“權力大於法律”的問題，二是在實施法律監督的方式方法上還存在不足之處。因此，司法監督的力度還不夠。
現階段，我國主要由檢察機關充當專門監督機關，監督公職人員違法或犯罪問題，在機構設置上，把檢察機關的監督與權力機關的監督結合在一起。這種方式可以保證權力機關與司法機關的協調一致，問題在於司法獨立受到了一定程度的幹擾，有可能發生權力機關以黨紀政紀處理那些已經觸犯刑律的公職人員，使其免於刑事處罰，破壞了法律的嚴肅性和權威性。
要解決這類問題，一方麵，必須按照我國《憲法》的規定，確保司法權力的獨立性。司法機關擁有獨立的辦案權，包括權力機關在內的任何組織和個人不得隨意幹涉，這是憲法賦予司法機關的神聖職責。由於現有的權力體製，黨委在幹部管轄權上擁有明顯的優勢地位，致使某些司法人員出於個人或其他因素的考慮，在具體辦案的過程中受到某些權力主體的影響。特別是涉及到權力腐敗問題時，腐敗者與權力機關之間的關係比較複雜，增加了司法機關依法辦案的不確定性。由於司法獨立受到影響，司法監督的力度就低於權力監督。可見，司法獨立是實現有效監督的前提。
另一方麵，要創新法律監督的方式方法，把權力的運行納入法製化的軌道上來。在實行立法、司法和行政三權分立的國家中，三種權力處於同一個層次，司法不需要對議會和政府負責而僅僅對憲法和法律負責。在當代中國的公共權力體係中，司法機關的權力地位低於政府和人大，但是又承擔著監督權力運行的合法性的職責，這的確是一個難題。在不打破現有權力體係的情況下，可以創建一種新的運行機製，把司法監督與人大監督結合起來，對政府的一切行為進行合法性監督。如，依據法律界定權力運行的具體領域和範圍，合理處置權力盲區問題，等等。其中，由於檢察機關擔當司法監督的重任，因此，應該提升檢察機關在權力監督體係中的地位，確定權力機關與檢察機關在處理腐敗問題時的基本原則：隻要公職人員觸犯刑律，就必然經曆司法程序才能結束，而不能以其他任何理由讓犯罪嫌疑人擺脫刑事責任。
另外，政府的內部監督與前幾種權力監督有所不同，但相比於其他權力，政府權力是社會生活中運用最廣泛的公共權力，政府內部權力監督體係的設計和運行狀況對於權力監督起到極其重要的作用。因此，這裏有必要研究政府內部監督問題。
目前，我國各級政府內部都設有專門的監督機構，對政府內部權力的運行實施全麵監督。監督機構的主要負責人，通常是由同級黨政機關的領導成員兼任。內部監督的有效性在很大程度上取決於組織管理的科學性，最主要的是行政組織內部的責任分工、考評與製約機製。因此，推行政府內部監督，首先需要明確上下級的權責關係，強化內部各個層級的監督，防止權責不明。其次，要製定科學合理的考核標準，把部門內部考核與群眾評價結合起來，力求客觀公正，並依據考核結果，進行賞罰，提高行政效率，防治腐敗。最後，依據公務員法等相關法律法規，約束公職人員的行為，確保公務活動符合人民對公職人員的要求，樹立良好形象。
（本章完）