三、設計新型權力體係

馬克思主義權力觀決定權力要以服務人民群眾的利益為核心，反對任何形式的侵害人民利益的行為，因此在權力體係的設計上，首先就要明確劃定權力界限，防止權力“越位”，維護群眾利益。

1．界定公共權力的邊界

孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。” 因此，那些有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。孟德斯鳩把權力的界限與濫用權力直接聯係起來，警示人們，沒有界限的權力就是無限權力，必然導致權力的濫用。

所謂權力的界限，既包括公共權力與社會權利之間的界限，也包括不同公共權力之間的界限，具體的界限形成於不同權力之間關係達到均衡之處。任何公共權力都具有擴張性、強製性的特點，一旦某種權力過於強勢，就會導致這種權力沒有邊界而在具體的社會體係和權力體係中恣意橫行，傷害社會利益和公共利益。在階級社會，權力的強製性、擴張性是維護和擴大統治階級利益的基本手段，但是，為了防止個別權力主體的腐敗行為損害統治階級的整體利益和長遠利益，也需要明確權力的界限，並構成資產階級社會實行“三權分立”政體的基本依據。

在社會主義市場經濟條件下，權力的強製性、擴張性轉化為維護社會公平正義、實現群眾利益的基本手段，這是本質和主流，但是，在各種因素的影響下，也有個別的權力主體利用權力的這種特性，損害公共利益和群眾利益，中飽私囊，因此，劃定公共權力的界限，防治腐敗，是建立科學的權力製度體係的內在要求。借鑒西方國家的經驗，“法無授權不可為”同樣可以成為我們劃定公共權力界限的基本原則。

第一，需要明確公共權力與社會權力之間的界限。在計劃經濟時代，我們構建了“萬能政府”的權力模式，公共權力配置一切社會資源，包括最基本的物質資源、財力資源、人力資源，甚至決定和影響了公民私人生活領域。在社會和公共權力之間，幾乎沒有什麽界限可言。防治腐敗的基本手段是依靠政治和權力，也確實取得了很好的效果，可以稱之為清廉時代。但是，單純依靠政治動員，“萬能政府”無法實現萬能的目標，中國的經濟社會進入“文革”那樣動亂的年代，人民群眾的物質生活水平低下，經濟發展停滯不前，計劃經濟的發展模式走到了曆史的盡頭。我們黨果斷放棄“以階級鬥爭為綱”的口號，堅持以經濟建設為中心，實現社會經濟發展方向的轉型，並逐步確立了建設社會主義市場經濟體製的改革目標。脫胎於計劃經濟的社會主義市場經濟體製，人們的思想還受到“萬能政府”的強烈影響，權力體製還帶有明顯的萬能政府模式的痕跡，政府與市場、政府與企業之間的關係尚未理順，界限不明，由此造成諸多政府與社會之間的矛盾，最突出的表現是部分權力主體利用公共權力謀取私利，滋生了大量的腐敗現象。在公共權力和社會之間，公共權力過於強勢，因此，當前最主要的任務是規範公共權力，把公共權力的觸角緊緊地限製在憲法和法律範圍之內。

第二，需要明確權力體係中各種權力之間的界限。在革命戰爭年代到改革開放之前，各種權力最終集中到黨委，集中到黨委的幾個人乃至於書記個人身上，所謂“大權獨攬、小權分散”的模式，實際的結果則是書記個人大權獨攬，並簡單地認為，這樣才是堅持黨的一元化領導。這種高度集中的權力模式適用於戰爭年代，也適用於政治掛帥的時代，但是，進入社會主義市場經濟時代，這種權力模式已經無法適應經濟社會發展的複雜性。因此，在堅持黨的領導的前提下，在權力體係內部，劃定各種具體權力之間的界限，既要防止權力越位，又要防止權力的缺位和錯位，確保權力體係有序運行。這裏的關鍵問題在於黨委在權力體係中過於強勢，其他權力部門演變成黨委的附庸而缺乏獨立性，黨內分權，尤其是對“一把手”進行分權勢在必行。上個世紀90年代，中共中央組織部就在廣東、湖北等部分地方探索黨委委員製。比如，湖北羅田縣就推行縣委委員製，本質上分解了一把手——縣委書記的權力，通過製度規範各種權力之間的關係，取得了較好的成效。

第三，在權力體係之內以及權力麵對社會進行的各類執法活動中，自由裁量權的幅度對於權力的界限具有最為顯著的影響。如，權力體係內對個別違法違紀人員的處罰，司法權力對公民違法犯罪行為的處罰，以及行政執法部門對公民不當行為的執法活動，自由裁量權普遍偏大，權力的界限比較模糊，極易滋生腐敗。因此，應當通過製度建設，把自由裁量權具體化、標準化，壓縮彈性空間，加強剛性約束，防止權力主體以合法之名行非法之實。

劃定權力界限的本質是樹立規則至上的原則，通過建立健全各種權力製度的方式，規範權力的授予、行使和監督，逐步形成用製度管權、按製度辦事、靠製度管人的新型權力機製，構建不同權力之間以及權力與社會之間的良性互動關係。

2．構建分權製衡的內部權力結構

劃定權力的界限，是防止權力濫用的前提。權力本身是一種強製力，隻有利用強製力才能有效製約同一性質的強製力，因此，就要在權力體係內通過分解權力的方式製約權力，正如孟德斯鳩說：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，必須以權力約束權力。”因此，要防範權力肆意擴張，濫用權力的強製性，在權力體係內，隻有分解權力，形成多個權力中心，各個權力都作為一種客觀力量，形成彼此製約的均衡關係。此時，某個權力要脫離正常的運行軌道，就會受到其他力量的牽製，從而維護權力均衡。

孟德斯鳩分權思想的科學性和進步性在於直接否定了封建專製製度，構建了新型符合資產階級利益的政治體製。其基本理念是：立法權歸於人民，並通過代議製的方式，確保人民自己統治自己，即立法權歸於議會和人民選出的代表——議員，議員代表選民的意誌，對選民負責；行政權則歸於國王；司法權歸於單獨的司法機關，從而把統一的國家權力分解為彼此平行、不分高下、相互製約的三種權力。由於這三種權力都有各自不同的負責的對象，因此，為了在權力體係中保持應有的地位而不被弱化，就必然會主動監督另外兩種權力，形成權力製衡關係，而且，這種模式從中央到地方可以無限複製下去。在前資本主義時代，權力監督的基本模式是上級對下級的監督關係，本質是一種權力監督，造成了無法監督監督者的問題。三權分立模式中，以法治為原則，

權力監督與權力製衡形成了辯證統一的關係，每個監督者既是監督者，也是被監督者，徹底擺脫了監督無限累加的怪圈，創立了嶄新的權力結構模式，最大限度地製約了腐敗現象，有效地維護了資產階級權力。

改革開放以來的實踐表明，現有的權力體製在維護社會主義權力方麵還存在許多不足之處，尤其是愈演愈烈的權力腐敗問題，直接威脅到社會主義國家權力的性質。因此，重塑社會主義國家權力體製已經成為重大的曆史任務。

借鑒西方國家三權分立的政治體製的優勢，結合社會主義市場經濟條件下的權力本質和權力體製的實際狀況，黨的十七大明確提出：建立健全決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調的權力結構和運行機製，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。從總體上看，這種權力結構模式尚處於理論研究和製度創建階段，還沒有全麵走上實踐層次。因此，本書在這裏進行初步的探討。

第一，依法治國，建設社會主義法治國家是構建新型權力結構的總前提。包括執政黨在內的一切政黨、組織、個人都沒有超越憲法和法律的權力。憲法和法律是人民意誌的集中體現，也是維護人民根本利益的有力保障。任何公共權力的首要職責是維護憲法和法律的權威，為決策權、執行權、監督權的運行提供基本的方向和定位。

第二，在新型的權力結構中，把堅持黨的領導與對人民負責統一起來。權力來自哪裏，就對哪裏負責，這是權力得以生存的基本法則。如果決策、執行、監督三種權力出自於同一個機構，彼此之間就無法形成有效的權力製約機製，依然回歸到監督者無限疊加的循環中來。要解決這個問題，應該進一步改革現有的黨代會、人代會製度，加大引進代表競選的範圍和層次，使得各級黨委、政府、人大以及司法機關的主要領導更多的是通過競選的方式獲得權力，而非簡單的選舉。通過改變“有選無競”的方式，樹立人民代表要代表選民利益，黨代表代表黨員利益的意識。黨委既可以保證在組織人事上的權力，維護黨的領導，又能通過黨代表、人民代表的選舉，選出既對黨負責，又對人民負責的德才兼備的領導者。近年來，無論是黨代會還是人代會，經常發生因代表貪腐、涉黑等違法行為而被除名的現象，嚴重地影響了黨代會、人代會的權威。究其原因，也與現有的代表、領導選舉體製不無關係。因此，引入競爭機製，把每個競爭者的實際表現進行實事求是地公開，並通過競爭的方式，讓選民更加清楚、全麵地了解競選者，從而做出正確的選擇。這樣，黨委對黨代會負責、一府兩院對人代會負責才能落到實處，形成決策、執行、監督相互製約的權力結構，同時，由黨委依據製度，總攬全局，協調各方。

第三，以科學的分工理論為指導，構建決策、執行和監督三種權力之間的關係。多年以來，黨政職能一直分不開，很重要的原因就在於這三大係統之間的關係沒有處理好，黨代會與人代會的實際職能、人員高度重合，尤其是領導幹部，往往既是黨代表，又是人大代表，在某種程度上，把民主討論的過程變成了領導意見的發布會，領導者儼然以“萬能”的上帝的形象出現在代表們麵前，嚴重地損害了民主製度。還有一個重要方麵就是，三大係統之間的人員流動往往直接取決於領導者個人的意誌，忽視了不同係統對各自人員要求的特殊性，導致人們在技術性、專業性的發展受到了明顯的製約，無序的分工降低了每個係統的效率。個人則因為對未來工作的不確定性，也難以安心鑽研本領域的先進理論和技術。因此，著眼於分權製衡的視角，重新確立分工的基本原則，劃分決策、執行、監督三種權力之間的界限，在堅持黨性原則的前提下，突出各自的技術性特點，減少、避免三大係統之間人員無障礙流動。就是說，每個係統的領導者在另外一個係統中，隻能扮演“外行”的角色，而不能充當萬能者來指指點點，幹擾別的係統的正常運行。同時，應進一步明確各個係統各自不同的負責對象，把負責任視為該係統存在的第一要務。這樣，在三大係統之間保持合理的張力，而在維護和實現人民根本利益方麵保持高度的一致性。

第四，依據人民滿意的原則，對於決策、執行和監督中出現的各類問題，實施追究和倒查製度。現有的權力體製有一個明顯的弊端就是責任不清。比如，經常有這種現象：某位領導幹部因決策失誤或執行失誤而被免職後，或遲或早會在其他地方、單位任職，甚至升職。這種現象引起了社會的普遍關注，也帶有明顯的不滿意。不論是集體還是個人，出現各種失誤、錯誤是正常的現象，在以集權製為主要特征的分工體係中，可以通過調整崗位的方式，擺脫責任；而在分權製衡體係中，要避免人員跨體係流動，因此，必然要求責任到人，這樣，就需要建立與分權製衡體係相適應的責任追究和倒查製度，而且，也隻有在分權製衡體係中，才可能建立、實施有效的責任追究和倒查製度，並把主觀上的腐敗和失誤區別對待，為進一步完善各自的體係建設提供借鑒和警示作用。

構建決策、執行、監督的權力體係，是各個體係傾聽社會各個階層和廣大群眾呼聲、維護社會公平正義的必然要求，雖然在某種程度上會降低效率，但是，在效率和公平的選擇中，公平是第一位的，為了追求公平而犧牲一點效率恰恰標誌著社會的文明與進步。

3．以黨內民主製度建設推進權力製衡

西方多是實行兩黨或多黨輪流（或聯合）執政，每個執政黨代表的是資產階級中某個或某些階層的利益，而不是廣大勞動人民的根本利益，因此，執政黨在民主的形式上達到了怎樣的高度，都擺脫不了利益的局限性，改變不了公共權力的本質。中國共產黨是無產階級政黨，代表最廣大勞動人民的根本利益，其民主形式的每一次進步，都對整個公共權力體製產生決定性的影響，從而對社會進步產生重大的推動作用。在權力製衡與監督問題上，中國共產黨完全可以而且必須借鑒吸收資產階級政黨的民主形式中的合理成分，憑借穩固的執政地位推進政權形式的變革，使權力的結構與實質在新的曆史條件下保持一致性。

作為唯一合法的執政黨，黨的建設對權力製衡與監督起到關鍵性的作用。中國共產黨的基本組織原則是民主集中製，但在長期以來，形成了黨內生活民主不足、集中有餘的局麵，反映在權力體製上，就集中表現為權力過分集中、家長製作風等方麵。如今，我們黨已經充分地認識到，黨內民主是黨的生命，並且，黨內民主對於推進人民民主具有重要的示範作用和帶動作用。因此，不同權

力之間的製衡與監督必然與黨內民主製度建設保持高度的一致性。

要發展黨內民主，就要依法保護和發展黨員的民主權利。沒有黨員，就沒有政黨，中國共產黨首先是全體黨員的政黨，而不是某個人的黨，更不是任何個人或小集團實現私利的工具。由此，應當把保障黨員民主權利提高到事關黨的生死存亡的高度上來。

在權力製約與監督方麵，第一，要推行黨務公開製度，保障黨員的知情權、參與權，為黨員有效地監督黨組織和黨的各層領導人提供真實的依據。如，我們黨出台各種決策的過程、內容、目的等等，各層領導人的優勢與不足，成績與失誤，個人特點等等，都應當向全體黨員公開，允許和鼓勵黨員針對黨內問題進行討論，最終形成共同的意誌。

第二，要建立能夠充分反映黨員意誌和願望的民主製度和機製，確保信息在由下而上和由上而下的流動中不失真，為黨的上級委員會乃至於黨中央的決策提供依據，為黨員正確理解、落實各項決策提供支持。因此，需要建立完善的黨的代表大會製度和黨的委員會製度，確保黨的各級組織和領導幹部的全部行為是透明可視的，充分發揮黨員、黨代表、黨的委員的監督作用。

第三，在對待不同觀點的問題上，以保障黨員各項權利為基礎，平等展開各種思想交流，決不允許任何形式的打擊報複。黨章麵前，所有黨員一律平等。有的領導屬於老虎的屁股摸不得，一有不同的意見、不同的聲音，就亂扣帽子，過後不僅不反省自己，反而會以立場問題實施打擊報複，踐踏黨內民主。因此，應當進一步完善黨內民主生活會製度和領導幹部民主生活會製度，通過批評與自我批評，提高民主生活會質量，在黨組織內部形成共識，強化共產主義信仰，並在權力體係的不同組織體係中發揮積極的作用。

第四，以決策、執行和監督三種權力模式為基礎，以維護和實現人民根本利益為立足點，形成不同的黨內組織體係。列寧以開放的態度研究了黨內派別問題，肯定了黨內鬥爭是推動共產黨不斷前進的內在動力。黨內鬥爭是一種正常而必要的現象，必然反映到決策權、執行權和監督權之間的關係中來，因此，有必要把黨內鬥爭納入到法製化的軌道上來，為推進權力結構的變革提供強有力的支持。

總之，公共權力結構的變革對黨內民主製度建設提出了新的要求，黨內民主製度建設為公共權力結構的合理化提供支持，二者相輔相成，缺一不可。

4．權力體係內部資源分配製度建設

建立合理的權力體係內部資源分配製度，從微觀層麵上為權力主體正確用權、科學用權提供基礎性的支撐，促進權力主體自我約束，勇於製衡其他權力，嚴格維護權力的邊界。在權力體係內部，薪酬與職位是最主要的資源，其分配的合理性、科學性對於個人和整個權力體係的運行狀況起到重大的影響。

西方發達國家實行的地方自治製度，上至總統下至鎮長等職務並非一種純粹的職業，多數人在這些領導崗位之外有自己的職業和收入來源，也就是說，他們的生存狀況往往不依賴於這些職務，沒有必要利用權力謀取私利。再加上在權力和利益之間設置了多重的製度性障礙以及長期以來形成的強大的社會監督，他們也難以利用權力謀取私利。另外，由於西方社會的自由主義傳統和基督教文明的影響，個人對家庭僅僅承擔有限的經濟責任。如，在撫養子女問題上，子女成年就離開家庭而自謀生路，也就是說，父母與子女不是終身性的經濟利益共同體，子女基本上沒有機會利用父母的公共權力謀取任何好處。在來自於權力內外因素的共同作用下，權力主體的腐敗行為得到了較好的抑製。

在我國則是另外一種情形。我們的領導幹部多是職業化的，他們完全依賴於職務而獲得相應的生存資料。如果喪失了權力，就會沒有工資、各種待遇和福利，他們就無法生存，至少生存狀況會急劇惡化。即他們的職務總是與個人的生存狀況密切相關，無法從根本上超脫職務中包含的利益問題。另外，由於中國傳統的影響，權力主體與其家庭的生存狀況也密切相關。具體表現為權力主體的配偶、子女、親屬甚至朋友圈等等，都可能借勢謀利，把權力體係的內部資源分配擴大了。

我們的權力體係內部資源分配呈現出金字塔的結構，每高一個層級的權力中包含的有形、無形的利益就越大，縱容和刺激了特權意識，特別是達到所謂的“高幹”的層次，其權力中包含的特殊利益急劇放大，形成了一個高踞於社會之上的特權階層。也就是說，在現有的資源分配體係中，平等的觀念缺乏合理的資源配置體係的支持而幾無意義。權力的大小、職務的高低都與個人利益緊密結合在一起，這就導致一些人為了個人利益而追求更大的權力，完全不顧權力的公共目的，危及整個權力體係的正常運行。

針對這個問題，我們應該采取的基本原則是淡化公共權力中包含的物質性利益，建立與經濟社會發展水平相適應的工資薪酬體係，弱化級差，取消特權。就是說，公共權力中包含的物質利益應與社會平均水準相適應，避免人們完全出於個人利益的動機而混入權力體係中來。公共權力的本質是服務於人民，需要的是奉獻的精神，個人利益則是通過服務社會而獲得的合法報酬。那些因為利益而進入權力體係的人，已經把目的和手段顛倒了，即服務社會是手段，追求個人利益才是目的，這種錯位為腐敗埋下了巨大的隱患，危及到公共權力的本質。

在權力體係中弱化由於職務的高低帶來的利益差別，有利於低層級的人安心本職工作，使高層級的人並不指望從職務中獲得更大的個人利益。其實質是：個人並不會因為掌握了更大的公共權力而生活得更好，也不會因為居於低層級的公共權力體係而使生活更糟糕。在權力層級結構設計上，堅持扁平化方向改革，減少層級。目前，我國從中央到鄉鎮共計五大層級，層級偏多，而每個層級的利益差別比較大，常常表現出上一個層級對下一個層級的某些特權。因此，減少層級，既可以減少特權的影響，又可以壓縮公共權力體係的編製數量，為社會提供更廣闊的自治空間。

以淡化公共權力的物質利益性為導向，通過權力體係內部資源分配製度的建設，就可以大大減少為了特殊利益而謀取和運用公共權力的人，消除特權，維護權力體係的公共性。這樣就可以塑造新型的官吏：他們已經擺脫了生存的壓力，消除了公私矛盾造成的角色衝突，追求公共權力完全是出於實現個人的社會價值，為社會服務的單純目的，從而大大減少權力腐敗現象。

（本章完）