五、國家監察體製改革要實現從身份標準向契約標準轉變
從法律層麵來看，《行政監察法》對監察對象的界定也存在諸多不足。《行政監察法》第二條將監察對象規定為國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員。這一規定以身份標準作為劃分監察對象範圍的依據。所謂身份標準，表現在納入監察對象範圍的組織和個人必須具備某種身份特征：對組織而言，必須有國家行政機關的身份；對個人來說，必須有國家公務員的身份或是獲得行政任命。這個標準與即將進行的監察體製改革必然存在嚴重衝突。新的《國家監察法》應摒棄身份標準，確立契約標準，即以是否實際履行公權力或是否違反廉潔義務為標準來劃分監察對象範圍，實現從身份到契約的轉變。
第一，契約標準的第一個層次為是否實際履行公權力。事業單位、國有企業及其個人雖然缺乏某種名分，但實際上與國家存在某種契約關係，據此行使公權力，因此應當接受授權者的監督。目前我國行政係統處於相對不穩定的調整時期，一些舊的、原有的行政權力有可能通過調整以新的形態出現，比如下放給國有企業的國有資產經營管理權。在這一過程中，我們不可能每調整、設立一種新的行政權力或準行政權力，就相應設立一種新的監督機構。確立是否實際履行公權力標準可以實現對所有公職人員及短期參與公務人員的廉政監督全覆蓋。
第二，契約標準的第二個層次為是否違反廉潔義務。遵守廉潔相關規定作為一種法律義務，不僅僅是公職人員應當遵守的，也是全體社會人員應當遵守的。為全體社會成員設定遵守廉潔相關規定的法理基礎在於全社會的整體利益。非公共領域機構及人員貪腐行為的危害往往會被社會忽視。但實際上，從客體來說，私人合法財產是受法律保護的；從主體上說，非公共領域人員與公職人員理論上可以相互流動，在社會生活中相互影響。從香港地區的反腐實踐看，香港采用的是第二層次的契約標準。香港通過《防止賄賂條例》，把私營機構和私人企業納入廉政監督範圍，可以依照該條例對私營機構和私人企業進行調查。導致香港采用第二層次契約標準的原因主要有兩方麵，一是私企貪腐與公眾利益息息相關，如商業領域一度盛行的回扣、上市公司內外勾結的貪汙案件等，實際上都會直接或間接地侵犯公眾的權益；二是如果私營機構和私人企業的貪腐行為不被納入監督範圍，整個社會清廉將成為一句空話。可見，非公共領域的貪腐的危害是波及全社會的，刑法規定業務侵占罪，也是出於此考慮。確立是否違反廉潔義務標準可以實現對全體社會人員的廉政監督全覆蓋。根據立法上的屬地管轄原則，還可以對我國境內違反廉潔義務的外國人進行監管。契約標準的兩個層次可由相關部門在國家監察體製改革中根據實際情況選擇。
（本章完）