二、中國推動國際製度改革的時代機遇
1．國際製度麵臨調整的壓力
自1945年建立以來，聯合國作為全球最大政府間國際組織，成為國際社會協商處理各種問題的最主要場所，而關於聯合國改革的聲音幾乎伴隨著聯合國成長的每一步。
安全理事會是聯合國係統的核心部門，擁有否決權的常任理事國對國際和平與安全發揮著關鍵作用。因此，安理會的改革也成為聯合國改革這項係統工程中的最大難點。1979年聯合國大會應阿根廷、孟加拉和印度等10個發展中國家的要求，將安理會改革列入議程。1992年聯合國正式醞釀安理會的改革，1993年第48屆聯大成立專門審議安理會改革問題的工作組，以後每年的聯大都在這一問題上展開激烈的辯論。由於各會員國或地區集團的分歧很大，多年來改革一直沒有取得實質性的進展。
安理會改革的主要內容是安理會的擴大和安理會的否決權問題。國際社會對安理會進行擴大以增加更廣泛的代表性已形成共識，但在如何擴大，擴大到多少，和新增安理會理事國的資格問題上，各方從不同的利益出發，提出了不同的方案。代表性的有：拉紮利的“24國方案”、美國提出並得到歐盟許多國家支持的“20-21國方案”、中東歐國家提出的“25國方案”和埃及代表不結盟運動提出的“26國方案” ，這些方案在擴大的數目和類型上存在很大的差異，雖經多番討論和磋商，但由於各方堅持自己的立場，迄今還未有其中某一個方案被廣泛接受，安理會改革的難度可見一斑。
1997年1月2日，科菲·安南就任新一屆聯合國秘書長，冷戰結束之後聯合國最大規模的改革大幕就此拉開。安南深知“先易後難”的道理，撇開安理會改革問題，從聯合國管理結構優化和提高行動能力著手進行改革。
在就任秘書長後的半年，7月14日，安南向聯合國大會提交了他關於聯合國改革的第一份報告——《革新聯合國：改革方案》。在這份報告的序言部分，安南躊躇滿誌地說：“親愛的主席先生，如你所知，我就任秘書長的時候，對聯合國活動及其安排和進行方式展開了徹底的審查，目的是查明有什麽方法可以更確實有效地應付中國跨入一個新的世紀和一個新的千年期的時候所麵臨的挑戰。今天，我很高興地告訴您，並通過您向大會提出我認為在本組織五十二年的曆史中最廣泛最深遠的改革。”從報告的內容和主要目的來看，誠如安南本人所說：“無非是改變本組織的領導和管理結構，使其在行動上更有堅定的決心，貫徹的努力和敏捷應付本組織麵前諸多挑戰的能力。”
2000年的聯合國千年大會所通過的《聯合國千年宣言》中，明確提出“全麵改革安全理事會的所有方麵”。這反映了大多數國家久已有之的看法，那就是：安理會的成員組成必須改變，使它更廣泛地代表整個國際社會，並反映當今地緣政治的現實，使之在世人的眼裏更具合法性。安理會的工作方法也需要改革，使它更有效率，更有透明度。安理會不但必須更具代表性，並且要在需要采取行動的時候更有能力、也更願意采取行動。兼顧這兩個必要條件，是任何改革建議必須通過的嚴峻考驗。
聯合國千年大會召開後，安南認為落實《聯合國千年宣言》的任務對聯合國提出了更高的要求，於2002年9月9日向聯合國大會第57屆會議提交了名為《加強聯合國：進一步改革綱領》的報告，旨在把聯合國改革進一步推向深入。
聯合國秘書長安南在2003年11月宣布組建的一個包括泰國前總理阿南、中國前副總理錢其琛等16名在國際事務中具有影響力的權威人士組成的“威脅、挑戰與改革”高級別名人小組，旨在推動聯合國安理會的改革。安南認為，“不改革安理會，聯合國的任何改革都不會徹底”。經過一年的研究後，該小組於2004年12月2日向安南提交了名為《一個更加安全的世界：我們共同的責任》的報告，報告中有關擴大安理會擴容的內容成為世人關注的焦點。
2005年，安南向聯合國大會提交了《聯合國千年宣言》執行5年情況的匯報。在這份名為《大自由：實現人人共享的發展、人權和安全》的報告的第五部分“加強聯合國”中，安南滿懷信心地說：“我們已經取得不少成績。今天聯合國的結構比較精簡，工作方法比較有實效，各種方案獲得較好的協調，在許多領域同民間組織和私營部門建立了工作夥伴關係。在經濟和社會領域，千年發展目標是整個聯合國係統的共同政策框架，甚至是整個國際發展界的共同政策框架。今天聯合國維持和平特派團的設計比過去好得多，對防止戰事複發和奠定長期和平基礎的許多不同任務，有了更全麵的理解。我們還同各種各樣的非國家行為者建立了戰略夥伴關係，它們對全球的安全、繁榮、自由可以做出重大貢獻。”但安南並不滿足於取得的成績，他接著說：“但是還需要更多的改革。現在的情況是，聯合國係統各機構治理結構不同，任務規定重複，而任務規定反映過去而不是當前的優先需要，這一切削弱了我們的效力。必須賦予主管實際權力，使他們能夠把聯合國的工作同會員國的目標完全吻合。我希望，這些目標就是在本報告中簡述的目標。我們還需要使秘書處更專業化，讓工作人員和管理層更嚴格地對他們的工作業績負責。我們也必須確保聯合國在各國的代表和工作以及在整個聯合國係統內的工作，特別是在經濟社會領域的工作，更具協調性。但是，改革要產生實效，就不能限於行政部門。現在應該讓聯合國的政府間機構也煥發新的生機。”在理事會的改革設想上，安南指出：“聯合國創始人給聯合國創設了三個理事會，每一個理事會在各自領域負主要責任：安全理事會、經濟及社會理事會和托管理事會。多年來，三者的責任分工，越來越不平衡：安全理事會的權威越來越重，特別是冷戰結束以來，各常任理事國目標更加統一，但是安理會的權威受到質疑，因為它的成員組成已經過時，代表性不足；經濟及社會理事會往往落到全球經濟和社會治理的邊緣地位；托管理事會已經成功完成職能，現在純粹是有名無實。”
安南重申了“威脅、挑戰與改革”高級別名人小組所提出的安理會改革的基本立場，“(a) 改革應遵循《聯合國憲章》第二十三條，讓那些在財務、軍事和外交方麵，具體而言，在聯合國分攤預算的繳款、參加已獲授權和平行動、讚助聯合國在安全和發展領域開展的自願活動和支持聯合國的目標和任務規定的外交活動等方麵對聯合國貢獻最大的國家，更多地參與決策。對發達國家來說，實現把國產總值的0.7%用作官方發展援助的商定目標或在這方麵取得重大進展，應是這種貢獻的一個重要標準；(b) 改革應讓更能代表廣大會員國、特別是代表發展中國家的國家，參加決策進程；(c) 改革不應損害安全理事會的效力；(d) 改革應加強安理會的民主性和責任性。”並提出了兩套改革方案（見下表），要求會員國應議定在2005年9月首腦會議前就這個重要問題做出決定。同時提醒會員國，“最好能以協商一致方式做出這項至關重要的決定。但如果會員國無法達成協商一致意見，這種局麵絕不能成為推遲行動的借口。”
表3：安全理事會的改革：方案A和方案B 資料來源：安南：《大自由：實現人人共享的發展、人權和安全》。 參見：http://www.un.org/chinese/largerfreedom/part5.htm.
此後，在關於聯合國改革上，特別是關於安理會的改革，進入到攻堅階段，有關各方真可謂是“你方唱罷我登場”。
2005年5月16日，由日本、德國、巴西和印度組成的“四國聯盟”向聯合國其他成員國散發了一項框架決議草案，要求增加6個聯合國安理會常任理事國席位，並建議第59屆聯合國大會6月份就該決議草案進行辯論和表決。結果，“四國集團”誤判
了形勢，不僅未能如期提出它們的改革框架決議草案，還不得不於6月8日對它們的決議草案進行修改。不過，努力爭取的鬥爭並沒有因此而止。在此後的時間裏，以削減聯合國會費、用經濟利益為誘餌爭取一些國家的支持等辦法縱橫捭闔，使本就複雜的聯合國安理會改革更加錯綜複雜。
以意大利、巴基斯坦等國為首的“團結謀共識”運動提出了合理的對立方案，削弱了“四國聯盟”方案的影響。安理會的改革首先是由於目前的安理會構成中，發展中國家的代表性不足才提出來的。“團結謀共識”運動方案隻增加非常任理事國，避免了競爭常任理事國的矛盾和否決權的爭議，使更多的國家有機會成為安理會成員國，同時又允許連選連任，滿足了符合條件的國家在安理會發揮更大作用的要求。這與安理會改革朝更加有代表性、更加民主化的發展方向是一致的。
美國政府對聯合國改革的態度一直是實用主義的。在聯合國成立60周年首腦會議還有不到3個星期的時間，美國則再次出手，要求對聯合國改革草案作750多處修改，要用反恐、人權、民主以及防止武器擴散等問題來取代減少貧困、援助窮國和氣候變化等各國普遍關注的議題。這給本已分歧較大的聯合國改革草案在峰會期間順利出台添上一塊很大的絆腳石。根據這份建議，美國要求刪去繼續對貧窮國家提供援助的內容，刪除號召各國進一步阻止全球變暖的條款，並要求主要核國家在裁軍方麵采取進一步行動。美國政府還希望，各國將注意力集中在改革聯合國“官僚體製”、建立民主基金、加強人權委員會以及阻止大規模殺傷性武器交易、反恐等美國尤為關注的問題上，並在協議中加強這部分語言的分量。據獲得文件內容的美國媒體披露，美國政府要求加強對聯合國經費支出的監督。《成果文件草案》第三版中敦促安理會常任理事國不要對防止大屠殺、戰爭罪行和種族清洗的提案使用否決權的條款，也受到布什政府的反對。此外，美國建議草案對有關聯合國2000年簽署的《千年發展目標》的內容隻字不提，而且抱怨協議花費在貧困問題上的篇幅過長。同時，美國還要求草案強調各國遵守《蒙特雷共識》所要求的市場自由化改革，希望各國政府更負責任地在援助和減輕債務方麵發揮作用。
除了“為我所用”的技術性修改外，由美國普林斯頓大學威爾遜公共與國際事務學院組織撰寫的題為《鑄造法治之下的自由世界》報告一經發表，不僅引起了美國各方麵的關注，其影響也很快傳到了歐洲。研究計劃橫跨民主、共和兩黨，由裏根總統時代的國務卿喬治·舒爾茨和克林頓總統時代的國家安全顧問托尼·雷克擔任共同主席。這一研究計劃曆時兩年多，有四百多位專家學者參與。
報告認為，第二次世界大戰以後建立的各種國際組織，包括聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和北約等已經臨近破產，失去應付這些威脅的能力。必須對所有這些組織進行根本性的改造使得它們能夠適應當代的需要。報告認為，要改革現存國際組織會是一件非常困難的事情，因為一些大國都會強烈反對以保持自己的否決權。因此，報告建議，如果聯合國改革不能進行，而聯合國又變得越來越不相關（主要是與美國的相關性），那麽就幹脆用一個新的國際組織來取代聯合國。這個新的組織就是“民主同盟”(Concert of Democracies)。“民主同盟”也可先被用來對聯合國的改革施加壓力，但如果聯合國在壓力之下還改革不了，那麽就取而代之。
中國對聯合國改革一向給予高度關注，始終從《聯合國憲章》的宗旨和原則出發，著力為建立一個能夠促進和諧世界的聯合國而努力。
2005年6月8日，中國政府發布了《中國關於聯合國改革的立場文件》。該文件首次以官方文件形式全麵、係統闡述了中國在聯合國改革問題上的立場，意在扭轉目前聯合國改革方麵存在的誤區。中國明確表示歡迎“威脅、挑戰與變革”高級別名人小組報告、聯合國千年發展項目報告以及秘書長綜合報告。這些報告就振興和改革聯合國提出了不少有益、可行的思路和建議。中國願與各方一道，推動聯合國改革取得積極成果，推動首腦會議取得成功。
2005年9月，在紀念聯合國成立60周年世界首腦大會第二次全體會議上，胡錦濤發表了題為《努力建設持久和平、共同繁榮的和諧世界》的重要講話。關於聯合國的改革，胡錦濤指出，“堅持積極穩妥方針，推進聯合國改革。聯合國憲章確立的各項宗旨和原則，符合和平、發展、合作的曆史潮流，符合國際關係健康發展的本質要求，符合世界各國人民的根本利益。應該通過合理、必要的改革，維護聯合國權威，提高聯合國效率，更好地發揮聯合國作用，增強聯合國應對新威脅新挑戰的能力。聯合國改革是全方位、多領域的，可以先易後難、循序漸進，推動改革盡可能多出成果。改革應該重點推動聯合國加大在發展領域的投入，致力於維護聯合國憲章的宗旨和原則，增進廣大會員國團結。安理會改革是聯合國改革的一項重要內容。要通過改革安理會，優先增加發展中國家特別是非洲國家的代表性，讓更多國家特別是中小國家有更多機會參與安理會決策。改革涉及各國利益，應該充分協商，在達成廣泛共識的基礎上做出決定。”
2009年2月19日，第63屆聯合國大會在紐約總部召開非正式全體會議，正式啟動安理會改革問題政府間談判。從當日各國代表發言內容看，各方立場沒有太大變化，隻不過談判平台發生了變化。聯大曾於1993年設立安理會改革工作組，主要討論了安理會擴大和改進工作方法兩類問題，但一直未形成任何結論。第62屆聯大通過第557號決定，確定在聯大非正式全會框架下啟動政府間談判。改革是一個長期的過程。安理會改革涉及192個會員國的切身利益，十分複雜而敏感。這一輪安理會改革問題的討論已經進行了15年，關於改革的思路和方案也有十餘個，但目前沒有一個方案得到了會員國的足夠支持。中國常駐聯合國代表張業遂當日重申，中國堅定支持對安理會進行合理、必要的改革。“我們希望各方通過認真、耐心談判，最終找到各方都能接受的方案，使安理會能夠更好地履行聯合國憲章賦予的維護國際和平與安全的神聖職責。”
圍繞聯合國改革的博弈還在進行，但毫無疑問，這個過程注定是充滿鬥爭和漫長的。作為當代國際社會最重要的多邊外交舞台，聯合國的困惑和尷尬在很大程度上反映著國際製度在冷戰後國際形勢的深刻變化中的種種“不適應”。在這樣的大變革時代，聯合國與其他國際製度一樣，麵臨著與時俱進的變革問題，以更好地發揮其作用。
2．國際製度改革的三大動力
從聯合國改革的進程來看，以聯合國為代表的國際製度麵臨著巨大的壓力，概言之，國際製度改革的壓力，壓力也就是動力，可分為三類：
第一，去“美國化”的問題。
客觀地說，現行的國際製度幾乎涉及到了人類社會的各個領域，每個製度的建立都遵循著一定的原則、規則，有自己的組織結構和決策程序，在一定程度上反映了國際社會發展中存在問題和現實需要，起到了溝通、協調、規範有關國家信息和行為的作用，在諸多特定國際領域問題的解決上起到了推動作用。同時，也必須認識到，“探討國際製度，離不開對美國製度霸權的認識和分析。”
美國在聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織等國際製度的建立、詮釋、修改上擁有著基本的“話語霸權”。在與美國利益不符的諸多非傳統安全問題，如全球氣候變暖等，美國采取不負責任的利己主義態度，令人大跌眼鏡，更遑論在聯合國成為實現其國家利益和國際戰略的“絆腳石”之時，美國幹脆繞開聯合國“另起爐灶”，把殘局丟會給聯合國，科索沃戰爭、伊拉克戰爭為此做了最好的注腳。
美國從其主導的國際製度中獲益是明顯的。有學者
就形象而深刻地指出，“我們所說的霸權，並不總是表現為蠻橫不講道理的態度，或者簡單地以大欺小、以強淩弱的行為；事實上，隨著社會的進步和曆史的發展，國際關係中的野蠻行徑逐漸趨於減少，赤裸裸的‘炮艦政策’（像20世紀以前的大英帝國那樣）不能說絕對沒有，但數量在明顯下降。今天的霸權，主要表現為一種精致的控製權，一種有時難以言狀的霸氣，一種‘裹著橡皮的鋼鞭’或‘沾著白糖的大棒’式的東西；它可以用利弊並存、軟硬兼施、任你選擇、咎由自取的方式，迫使弱小國家最終不得不接受強國製定的規則或提出的條件，它也可能以完全‘利他式’的承諾在一定時期內負擔小國弱國無法承受的債務或防務。協調也好，規定也罷，不論有哪些例外，歸根到底，有實力的國家，起著主導的、支配的、整合的、調節的作用。”
由此可見，現行的國際製度是西方思維框架的固化，其體現著美國為首的西方國家的戰略利益，其目的是掌控國際關係的主導權，從某種意義上說，這是廣大第三世界國家建立世界政治經濟新秩序的最大障礙。
第二，合法性的問題。
“合法性”是一個被廣泛討論的基本價值問題。哈貝馬斯認為，“合法性意味著，對於某種要求作為正確的和公正的存在物而被認可的政治秩序來說，有著一些好的根據。一個合法的秩序應該得到承認，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”中國著名政治學家俞可平認為，合法性指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態，隻有那些被一定範圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性；合法性愈大，善治（good governance）的程度愈高；取得和增大合法性的主要途徑是盡可能增加公民的共識和政治認同感。
可見，如果說一個組織具有合法性，那麽首先是組織有一定的標準和規則；其次，這些組織和規則被參與其中的行為體所認可。因此，“國際製度的合法性的根源在於，國際製度的建立、實施、修改、完善都是由眾多國家參與的，國際製度的確定得到了參與國的認可，並通過國內立法程序得到了確認。”更進一步說，“行為體遵循規則成為慣常性行為，隻有經過深思熟慮或付出特殊代價才可能違反製度規則，這就是合法性權威”簡言之，國際製度合法性的權力就體現在行為體利益與規則發生碰撞時，行為體仍然要遵循既定的規則，即便是對既有的規則進行修改，也要在製度的框架內進行，而且要根據實際情況得到一定數量的成員的支持。
冷戰結束後，美國成為當今世界唯一的超級大國，其在政治、經濟、軍事、科技等領域遙遙領先。雖然，美國政界、學界不時出現“美國衰落論”的聲音，但就實力而言，迄今為止沒有哪個國家可以與之匹敵。美國根據自己的戰略利益考量，繼承、修訂現有的國際製度，不失時機地創製新的國際製度，以便更好地維係自己的製度霸權。然而，隨著世界多極化的逐步發展、國際關係民主化的加速，美國也不得不在一些問題上與有關大國進行協調，在國際製度的調整上做出一定程度的妥協。
“合法性”問題現實地表現為“代表性”問題。加入國際製度的國家，都希望發出自己的聲音，引起國際社會的關注，推動有關問題的積極解決，以便更好地利用國際製度維護自身的國家利益。這在聯合國的改革，尤其在安理會的改革上體現的非常明顯。
中國政府出台的關於聯合國改革的立場文件，強調聯合國安理會改革中的發展中國家、特別是中小國家的代表性問題。增加發展中國家、中小國家在安理會的席位，是順應國際關係發展的曆史潮流、著眼於和諧世界的建立、提高聯合國合法性和直麵後冷戰時代各種挑戰的一種必然選擇。冷戰結束後，國際體係處於轉型時期，大國關係經過不斷的調整後總體穩定，“一超多強”國際格局會相對穩定地維持下去。作為當今世界上維護和平與安全的聯合國專業理事會，安理會討論的問題越來越多地集中於地區衝突和某些國家的內部紛爭。這些問題幾乎都存在於中東和非洲等發展中國家和地區。
對於廣大發展中國家而言，他們對自身的情況最了解，在關乎本國利益的問題上最有發言權，它們理應更多地參與安理會的工作。目前，發展中國家占聯合國成員國總數的2/3以上，但他們在安理會所占名額隻有一半左右。這就產生了發展中國家代表性不足的問題。因此，安理會改革首先要解決這一問題，更好地體現地域平衡原則，而不是簡單地增加常任理事國的數量。也正是基於這些實際情況，《中國關於聯合國改革問題的立場文件》強調指出，聯合國改革應該讓更多國家，特別是中小國家有更多的機會輪流進入安理會，參與安理會決策過程。
因此，“增加發展中國家在安理會的席位，增強安理會的代表性，不僅符合時代的要求，而且有助於增強安理會的行動能力。要有效地履行維護世界和平的職責，安理會不僅需要提高自身的權威，還必須增強同非洲聯盟和伊斯蘭國家組織等地區組織的合作，後者在解決地區衝突中的作用正變得越來越大。更多發展中國家進入安理會將有利於安理會加強與這些地區組織之間的聯係。”
可以說，在現有的國際製度框架下，廣大發展中國家在爭取建立國際政治經濟新秩序的過程中，“代表性”的問題成為了國際組織“合法性”的關鍵考量。中國有理由相信，隨著越來越多的發展中國家集體行動，發出自己的聲音，解決曆史遺留和發展中產生的諸多問題，《聯合國憲章》所規定的聯合國的宗旨和原則才能逐步實現，一個持久和平、共同繁榮的和諧世界才能慢慢變為現實。
第三，有效性問題。
國際製度的“有效性”問題，就是國際製度是否達到了或者說在多大程度上塑造或者影響國際行為的目標。本書仍舊以聯合國為例進行分析。
冷戰結束後，國際形勢發生了深刻的變化，對聯合國提出了更高的要求，而聯合國由於基本預算和行政管理結構以及由此導致的效率低下，嚴重限製著自身作用的發揮。
誠如2006年安南在其推動聯合國改革的第四個基本文件——《著力改革聯合國》中所指出的，“聯合國在其整個曆史時期，作為一個討論全球問題和訂立全球標準的會議場所，發揮著重要作用……但今天的全球政治和社會環境已大不一樣，我們這個組織便反映了這一點。在過去20年中，聯合國的業務、預算和職能都急劇擴增。今天的聯合國執行著複雜的任務，在世界各地直接提供重要的服務。與此相反，在關於聯合國活動的控製和方向問題的許多政府間辯論中成為核心問題的經常預算，如今在總支出中隻占不到20%。其餘部分，不包括各個刑事法庭和基本建設總計劃，是由自願捐款供資的預算外支出，主要用於‘業務’活動，諸如難民和人道主義救濟、刑事司法、人權監督和能力建設及選舉援助。這些一般都是新的活動，而與此同時，聯合國開發計劃署、聯合國兒童基金和世界糧食計劃署等聯合國基金和方案的支出也日漸增加，如今已近每年100億美元。因此，聯合國的年總支出幾近200億美元。”
在管理製度上，該報告僅就秘書處的問題和改革指出，“如此大幅擴大和變化的眾多活動要求聯合國秘書處在規則、組織框架以及製度和文化上徹底革新。聯合國各基金和方案在這方麵已有起色，但秘書處做得還不夠。我們的工作人員遍布世界各地，所做的工作比以往任何時候都多，他們中許多人身處困難、危險的環境，卻保持著偉大理想和人格，但我們的管理體製卻未能適應他們工作的需求。這一管理體製缺乏能力、調控力、靈活性、活力和透明度來處理幾十億美元、且往往必須快速部署的全球行動。”
毫無疑問，在一個挑戰更艱巨、形勢更複雜的世界裏，一個組織結構更趨合理、行政效率更加高效、基本預算得以保障的聯合國才能更好地實現《聯合國憲章》所規定的神聖目標。
（本章完）