第十章

基層社會矛盾化解與信訪工作創新

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府（縣級以上人民政府）工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。信訪工作是黨和政府聯係群眾的重要渠道，是為人民群眾排憂解難的工作，是人民群眾行使民主權利的重要途徑，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。短期看，信訪解決糾紛機製有其合理性，將會在一定範圍內繼續存在。這是因為，在利益均衡機製尚未建立，各種利益矛盾衝突激烈，而司法救濟能力存在局限的情況下，信訪無論作為一種利益表達機製，還是作為一種具體的權利救濟機製，對於解決那些涉及重大複雜利益，需要調動各種社會資源才能解決的糾紛確實有其必要，也具有訴訟、仲裁、人民調解等其他糾紛解決機製所不可比擬的優勢。長期看，這種解決模式絕不應當是一種常態，而隻能是轉型時期的一種無可奈何之舉，應當是通過信訪本應具有的權利表達功能將這些政策性糾紛導入常規性的糾紛解決渠道，如訴訟、仲裁、協商、調解之中。在創新社會治理的新形勢下，基層社會矛盾化解離不開信訪工作創新。

一、我國信訪工作的製度化推進

由於受“十年動亂”衝擊，改革開放之初的信訪工作從指導思想到工作機構、製度，都難以滿足現實需要。根據當時的形勢和任務，1978年9月和1982年2月，中央先後召開第二次和第三次全國信訪工作會議，要求各地各部門進一步抓緊落實黨的政策，解決曆史遺留問題，做好善後工作。1982年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》。

隨著改革開放不斷推進，出現了許多新情況新問題。1989年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強信訪工作的通知》，明確了新形勢下信訪工作的指導思想、工作任務和原則方法。1995年10月，中央召開第四次全國信訪工作會議，提出加強和改進信訪工作的措施，強調信訪工作必須服從服務於全黨全國工作大局，在正確處理改革發展穩定三者關係中發揮應有的作用。1995年10月，國務院頒布我國第一部信訪工作行政法規—《信訪條例》，標誌著信訪工作邁入法製化、規範化軌道。

跨進新世紀後，社會上長期積累的深層次矛盾和問題開始顯現，並大量通過信訪渠道反映出來，人民內部矛盾進入凸顯期。中央審時度勢，先後召開第五次、第六次和第七次全國信訪工作會議，明確了“信訪形勢怎麽

看、信訪工作怎麽幹”的問題，確立了以中國特色社會主義理論為指導，以服務黨和國家工作大局為中心，以維護群眾合法權益、及時反映社情民意、促進社會和諧穩定為目標，實現信訪工作新格局、新秩序、新機製和製度化、規範化、法製化的總體工作思路；明確了信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作，是為人民群眾排憂解難的工作，是黨的群眾工作的重要組成部分；明確了“屬地管理、分級負責”、“誰主管、誰負責”的信訪工作原則，形成了統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局。

2005年1月，國務院修訂並頒布新的《信訪條例》。隨後，國家信訪局製定下發辦理群眾來信、接待群眾來訪、督查督辦等方麵的工作規則，各地也相繼製定與之配套的法規和製度，絕大多數省份頒布實施了信訪工作法規；60多個中央和國家機關或單位修訂出台了信訪工作辦法、規則，形成了比較完整的信訪工作法規製度體係，為扭轉當時信訪工作被動局麵、依法處理信訪問題發揮了重要作用。2007年3月，中共中央、國務院下發《關於進一步加強新時期信訪工作的意見》，實現了在更高層麵對信訪工作的指導，成為信訪工作發展史上具有裏程碑意義的重要文獻。2008年7月，中央紀委下發《關於違反信訪工作紀律適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若幹問題的解釋》。監察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局聯合下發《關於違反信訪工作紀律處分暫行規定》，從製度層麵強化了信訪工作責任。這是新中國成立以來第一次就信訪工作責任追究作出專門規定。

2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關於領導幹部定期接待群眾來訪的意見》等文件。《意見》指出，領導幹部定期接待群眾來訪要及時就地化解矛盾。推進信訪工作重心下移、關口前移，努力把矛盾化解在基層、把問題解決在當地。

領導幹部定期接待群眾來訪的主要方式方法有：（1）公示。各地區各部門要根據實際情況，采取適當方式，在一定範圍內對接訪領導幹部的姓名、職務、分管工作以及接訪的時間、地點、形式等情況進行公示，方便信訪群眾了解和參與。（2）接訪。根據情況可以采取定點接訪、重點約訪和帶案下訪等多種方式進行。（3）包案。對群眾反映強烈的突出問題，要實行領導包案，並落實包掌握情況、包思想教育、包解決化解、包息訴息訪的“四包”責任製。包案情況要通過適當方式予以公開，接受群眾監督。（4）落實。要把領導幹部接訪的重點定位在“事要解決”上，努力在“案

結事了”上狠下功夫。要綜合運用政策、法律、經濟、行政、社會救助以及思想教育等手段，促使問題得到有效解決。

領導幹部定期接待群眾來訪的基本要求是：（1）熱情負責地接待群眾。要帶著責任和感情耐心聽取來訪群眾的訴求，想方設法解決群眾反映的問題，做到“件件有著落、事事有回音”，決不能推諉扯皮、敷衍塞責。（2）認真解決突出問題。要抓住重點和關鍵，著重解決案情複雜、久拖未決的疑難問題，責任主體難落實、工作難度大的複雜問題，涉及政策層麵、需要完善相關規定的重大利益矛盾和突出問題。（3）嚴格依法按政策辦事。決不能為求得一時一事的解決而突破法律法規和政策規定，引起新的攀比和問題。（4）及時就地化解矛盾。要按照屬地管理、分級負責，誰主管誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的信訪工作原則，強化地方和職能部門的主體責任，落實首辦責任製；夯實基層基礎，推進信訪工作重心下移、關口前移，努力把矛盾化解在基層、把問題解決在當地。（5）強化思想疏導工作。在認真解決群眾合理訴求的同時，要積極引導群眾正確理解黨的方針政策，正確行使公民權利、履行公民義務，理性合法地表達訴求，自覺維護信訪秩序。

2011年夏，中共海南省委群眾工作部正式成立，這是全國第一個省級層麵的群眾工作部，海南省信訪局升格為正廳級，作為主管全省信訪工作的省政府工作部門，與中共海南省委群眾工作部合署辦公，履行黨的群眾工作和信訪工作雙重職責。作為主管全省黨的群眾工作的省委工作部門，海南省委群工部的主要職責包括研究部署和指導推動群眾工作、調查收集社情民意、協調涉及群眾切身利益政策的製定、糾正損害群眾利益的行為、化解人民內部矛盾、處理信訪工作等。這標誌著我國用群眾工作統攬信訪工作開始進入全新的階段。

2014年2月，中央下發《關於創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，全麵闡述了建立涉法涉訴信訪依法終結製度、依法處理涉法涉訴信訪問題的主要內容、配置措施和工作要求。這標誌著我國邁出了依法解決信訪問題、化解基層社會矛盾的重要一步。

總之，改革開放以來，各級黨委、政府不斷推進信訪工作製度化、規範化和法製化建設。各地各部門深入貫徹落實中央的決策部署，把信訪工作作為一項嚴肅的政治任務擺上了更加突出的位置。廣大信訪幹部堅持從解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，全力解決問題、化解矛盾。經過不懈努力，推動了信訪形勢的持續好轉，為經濟社會發展創造了良好環境。

（本章完）