從1932年起，英國政府加快了印度憲政改革的步伐。1932年11月，召開第三次圓桌會議，討論印度憲政改革問題，草擬《印度政府組織法》。1933年3月，發表關於印度憲政改革建議白皮書。1934年11月，舉行立法會議選舉。1935年8月，正式出台《印度政府組織法》。從而拉開了向省自治邁進的帷幕，印度民族運動也隨之發生了新的變化。
一、民族運動路線之爭
文明不服從運動停止後，印度民族運動再次陷入低潮。國大黨在低潮時期應該采取什麽樣的路線，怎樣才能擺脫當前麵臨的政治困境，又一次成為爭論的焦點。民族運動陣營發生新的分化，出現不同潮流。[1]
以安薩裏、阿薩福·阿裏、薩提亞摩蒂、布拉巴伊·德賽等為首的新的司瓦拉吉黨人，主張重新進入立法會議，參加定於1934年11月舉行的中央立法會議選舉。他們認為，在政治處於低潮消沉時期，國大黨不能夠繼續大規模運動，那麽為了保證政治利益和人民鬥誌，利用選舉和立法會議渠道很有必要，這並不等於相信通過憲法政治來獲取自由，而是意味著開辟一條新的政治戰線來幫助鞏固國大黨，有組織地擴大它的影響，幫助人民為下階段的大規模鬥爭做好準備。
左翼人士不讚同國大黨重新進入立法會議，而是主張繼續或重新采取非憲法的群眾運動路線。他們認為，雖然文明不服從運動停止了，但是客觀的革命形勢和群眾的革命情緒仍然保持著，國大黨不應退卻，而應采取進一步的措施發動群眾，準備新的鬥爭。但左翼領袖賈·尼赫魯尚在獄中，1935年才獲釋。另一領導人蘇·鮑斯也在獄中，後因病被提前釋放，赴歐洲治病。左翼的主張未能集中反映出來。
麵對右翼和左翼在民族運動路線上的分歧，甘地出麵打破和化解了這種困境。他根據20世紀20年代非暴力不合作運動低潮時期取得的經驗，同意司瓦拉吉黨人重新進入立法會議的主張。他甚至為他們辯護，認為議會鬥爭固然不能帶來自由，但國大黨中由於這樣或那樣的原因不能進行非暴力抵抗或沒有投身於建設綱領工作中去的大部分人不能無所事事。隻要不限於合法主義泥淖，他們在低潮時期把自己的愛國熱情發揮在議會工作上對民族事業有益無損。
結果，在甘地的指導下，1934年5月在巴特那舉行國大黨全印委員會會議，同意國大黨參加即將舉行的立法會議選舉，並成立議會局，著手從事準備工作。10月，國大黨孟買年會批準了這個決議。甘地在回應對此決議持批評態度的左翼人士時說，他希望大部分人不會因為立法會議的工作而受到影響，司瓦拉吉絕不會通過這種方式實現，而隻能靠民眾意識的全麵覺醒來實現。
與此同時，甘地對尼赫魯和左派人士擔保說，停止文明不服從運動是受當時的政治形勢決定的。但這並非意味著采取一種漂流不定的政策，或在政治機會主義者麵前低頭，或對帝國主義妥協。文明不服從運動停止了，但戰鬥仍在繼續。他說，新政策建立在一個中心思想之上，即用和平行動加強和鞏固人民力量。此外，他在1934年8月告訴尼赫魯，他認為他有掌握時代脈搏的本領。另外，盡管麵臨來自拉賈戈帕拉查裏和其他右翼領導人的壓力，他還是力挺尼赫魯當選勒克瑙國大黨年會主席，以此安撫和滿足左翼人士。
賈·納拉揚（左）
此時，左翼團體有了新的發展。在賈·尼赫魯和蘇·鮑斯等左翼領袖的影響下，一部分左翼人士於1934年10月在孟買成立了“印度國民大會社會黨”，簡稱“國大社會黨”，在國大黨內形成了一個全印社會主義政黨，宣布要在印度為實現社會主義目標而鬥爭。賈·納拉揚當選為黨主席。賈·尼赫魯出獄後，國大社會黨人邀請他加入該黨並擔任領導。賈·尼赫魯婉拒了，因為從保持國大黨團結考慮，如果置身於一個黨內有爭議的派別之中，將不利於維護黨的團結統一。而且，國大黨左翼中有相當部分人隻是激進的民族主義者，並不讚成社會主義目標，如果參加國大社會黨，將會失去這一大批追隨者。不過，雖然沒有加入國大社會黨，但賈·尼赫魯仍然被視為國大社會黨的思想領袖。他與之保持密切關係，有時參加他們的會議，並發表講話。正因如此，國大黨右翼也常常指責他是國大社會黨的後台。
在民族運動低潮期，麵對左右翼在民族運動路線問題上的爭執，特別是麵對左翼勢力的增強，甘地確信他同國大黨中強有力的政治潮流已不協調。在這種形勢下，甘地決定退出國大黨，繼續走他自己的路，從事建設性綱領工作。1934年9月17日，甘地發表聲明，表示將在形式上退出國大黨。國大黨各方人士多方挽留，他執意不允。10月28日，在國大黨孟買年會上，甘地正式宣布退出國大黨。他說，退出國大黨後，可以“在思想上、言論上和行動上更好地為國大黨服務”[2]。從1934年10月起，甘地退出國大黨，潛心於農村手工業、衛生和基礎教育等農村建設工作，直到第二次世界大戰爆發。
甘地退出他一手改造的國大黨，在國大黨員和人民群眾中造成了震驚和不解。實際上，甘地退出國大黨是他獨特思想體係與多數政治家之間矛盾分歧發展的必然結果。國大黨多數領導人不滿意他的領導思想與方式，他也不滿意多數領導人的立場和方法。他在退黨聲明中指出，他本人與許多國大黨員在非暴力問題、“不可接觸者”問題、紡紗與土布等問題上存在分歧，特別是國大黨內日益壯大的社會主義團體，與他的思想體係和領導方式格格不入。
既然知道自己已經控製不了國大黨，他認為在組織上退出國大黨是唯一可行的辦法。國大黨左翼和右翼都已經發展到他無法約束的程度，他感到無力要求國大黨接受他的觀點，而他自己也不想接受左右翼的主張。這樣，與其在一個組織內都受約束，不如解脫這種約束各行其便為好。在組織上脫離關係後，還可在外部與黨保持密切聯係。
國大黨接受了他退黨，但要求他繼續關心、指導國大黨的活動。他退黨後，仍被奉為黨的最高領袖。國大黨在涉及方針、政策、人事等重大決策時，都與他商量，取得他的同意而後行。他經常參加國大黨領導機構的會議和年會，主動關心和指導國大黨工作，在許多問題上起決定性作用。所以，甘地退出國大黨不是退出國大黨活動，更不是退出民族運動，隻不過是退出國大黨組織而已。
甘地在國大黨和民族獨立運動中的支配地位，並不在於他是否當主席，也不在於他是否留在黨內，他是印度國大黨和印度民族獨立運動的精神領袖和有形無形的最高主宰。正如賈·尼赫魯所說：“甘地一向是國大黨的常任太上主席，他在國大黨內（當然也在全國以內）是一個比任何國大黨主席還要重要的人物。雖然在印度的很多人在百般事情上可能和他意見不同，雖然他們可能責難他或者甚至為了某些特殊的爭點而與他分離，可是在印度的自由處於存亡關頭而需要采取行動和鬥爭的時候，他們又會成群地向他奔來，並且把他看成是他們的當然領袖。”[3]
甘地在退出國大黨前考慮了他的接班人問題，並公開說明了自己的想法。1934年，他對社會主義者領導人講話時說到他在國大黨中的地位，賈·尼赫魯是他的接班人。後來，他說得更明確：尼赫魯是他的接班人，在他離開後，賈·尼赫魯將接替他的位置。甘地的想法國大黨雖然沒有正式討論和作出相應決議，但是具有強烈的政治影響，事實上被國大黨和人民群眾所接受。甘地退出國大黨後，賈·尼赫魯就在處理國大黨內外事務上日益發揮重要作用，當然最重要的事情還要請示甘地決斷。
二、1935年《印度政府組織法》
1934年11月，印度舉行了中央立法會議選舉。結果，在給印度人的75個選舉席位中，國大黨得到45個，穆斯林聯盟得到19個。國大黨取得這樣的成績，反映了它在群眾中的威望有了進一步的提高。同月，英國議會兩院聯合委員會發表印度憲政改革報告。12月，根據這個報告草擬了1935年《印度政府組織法》草案，提交英國議會審議。英國政府還希望得到改選後的印度中央立法會議討論這個方案，企圖用這種虛偽的“尊重印度民意”的形式，誘使國大黨和印度其他政治力量接受。
新的中央立法會議在討論《印度政府組織法》草案時，出現了尖銳的對立。官方成員和官方指定成員持讚成態度，而選舉成員則幾乎一致反對，認為這個法案是根本不值得接受的。然而，英國議會不顧印度中央立法會議的反對，於1935年7月通過了這個法案，8月2日獲英王批準。實際上，不管印度立法會議是否通過，英國議會通過了就成了必須實行的法律。這就是1935年《印度政府組織法》。
1935年《印度政府組織法》凡478款，主要內容包括3部分：第一部分涉及國家體製；第二部分涉及省體製；第三部分涉及印緬分治。該法擬於1937年實施。
關於國家體製，該法案規定實行聯邦製，即建立由英屬印度11省和印度各土邦組成的印度聯邦。聯邦中設立由中央立法會議和國務會議（參政院和聯邦院）組成的中央立法機關，前者相當於下院，後者相當於上院。中央立法會議260席中的40%即104席由土邦王公直接指定代表參加，其餘的156席除6席由總督指定代表參加外，都按分區選舉產生。國務會議357席中的33.3%即125席亦由土邦王公任命。這樣，占全印度人口25%的印度土邦，在整個中央立法機關中占去33%以上的席位，而且議會兩院所通過的立法隻對英屬印度有效，對土邦無效。該法還規定，土邦隻繳納未來全印度聯邦稅收的10%。很明顯，該法案的目的之一在於保存印度封建殘餘勢力，竭力把它納入中央政府的重要機關中去，以便作為英印統治的支柱。實際上，印度聯邦政府權力非常有限，大權都操縱在總督手中。組成聯邦政府的10名部長由總督任命，並向總督負責。總督的職能是防止任何對“和平”與“安全”的威脅，保證聯邦政府財政穩定，保障土邦和王公的利益。總督還被賦予控製軍隊、警察、關稅、外交，召集或解散立法機關，頒行法令和對各項立法的否認權、確認權或“自由處置權”。這樣的印度聯邦是毫無主權而言的。該法與1909年、1919年的類似法案一樣，印度的主權仍然屬於英印總督和倫敦政府。
關於省體製，該法案規定實行省自治。這是殖民當局迫於民族鬥爭壓力而不得不作出的一個較大讓步，目的是拉攏民族運動右翼，削弱反帝鬥爭。法案規定，省立法機構選舉產生，並降低了選民資產資格。小資產階級、富裕農民甚至一些熟練工人，都得到了選舉權。後來，按此法案登記的選民有3萬多人，相當成人的1/6。省政權由原來的雙頭政治體製改為統一的責任製政府，即由省立法會議中得到大多數席位的政黨組織政府，由省督批準。省政府對省立法會議負責，可以在國家法律範圍內行使職權。省督對省立法會議也操有像總督對中央立法會議那樣的權限，可以否決省立法會議決議，解散省立法會議。對省政府的活動，省督也保留幹預權力並有權解散省政府。實際上，被英國政府大肆吹噓的省自治，既沒有給印度“極大的民主”，也不是對印度資產階級“最大的讓步”。隻不過是指定在孟買、孟加拉、比哈爾、阿薩姆、聯合省和馬德拉斯等6省成立兩院製立法機關，在其餘5省建立一院製立法機關而已。省政府的權力極為有限，隻管教育、衛生、灌溉及公共事業。省督的權力炙手可熱，大權獨攬。
關於印緬分治，該法案規定，對英屬印度的行政單位進行調整，將19世紀上半葉被英國殖民者征服後並入印度的緬甸從印度分離出來，實行印緬分治。此外，該法案還將原來作為一個省的比哈爾、奧裏薩分別建省；信德地區從孟買省劃出，成立信德省。這樣，省的數目增加到11個，即孟買、孟加拉、比哈爾、阿薩姆、聯合省、馬德拉斯、奧裏薩、信德、中央省、旁遮普、西北邊境省。
其實，印度人民從1935年《印度政府組織法》中沒有得到絲毫的民主權利。法案規定的選民人數雖有所增加，但由於財產及教育程度的嚴格限製，選民隻能局限在占印度人口30%左右的社會上層人物中。法案還規定在印度實行團體選舉法，即選民單位製。無論中央或省立法會議選舉，在普通選舉之外，都設立單獨選舉區。按照麥克唐納裁定書，這樣的單獨選舉區有10多個，如穆斯林選區、錫克教徒選區、歐洲人選區、地主選區、商人選區等。其目的在於製造印度社會內部的矛盾糾紛，使殖民者漁人得利。例如，印度的歐洲人隻占印度人口的6%，而保留給他們的席位卻占總席位的13.93%；在聯合省立法會議的228個席位中，28%的席位即64個席位保留給了隻占當地人口16%的穆斯林。其結果可想而知，不僅引起新的教派衝突，而且引起無休止的議會席位爭奪戰。這種利用印度宗教矛盾和社會集團矛盾加楔子的辦法對英國統治有利，是英國殖民統治術“分而治之”的典型體現。因此，從1909年後，英國殖民統治者每次製定新的憲法改革法案，都要拋出單獨選舉區這一殺手鐧。
1935年《印度政府組織法》不但與國大黨提出的獨立目標有天壤之別，而且與印度各黨派共同提出的自治目標也相距甚遠。該法案遭到了印度社會各階層的嚴厲批評和反對。共產黨認為，該法案中的聯邦製隻是加強了土邦的封建反動勢力與英國的聯盟。穆斯林聯盟從自身利益出發，對該法案加以譴責並提出自己的要求，認為該法案延緩和阻止印度建立責任政府，要求限製總督的權力並擴大各級立法機關的職權。國大黨右翼認為，聯邦製加強了印度封建勢力和英國的專製統治；左翼認為，印度人民及其議會代表沒有得到任何實質性權利。就連封建王公也害怕將來被合並於英屬印度，害怕英屬印度的民族運動因建立聯邦而波及土邦，因而不願接受聯邦製結構。賈·尼赫魯一針見血地指出，該法案是一部十足的“奴隸憲法”。[4]
由於印度各個社會階層的反對，英國當局采取靈活策略，決定暫時擱置實施聯邦製部分，從1937年4月1日起首先實行省自治部分，並定於1937年初實行省立法會議選舉。英國當局同意實行省自治，是其長期戰略的組成部分，有其一箭三雕的如意算盤。
第一，希望通過省自治重新恢複那些自由主義者和那些相信憲法途徑且在文明不服從運動中失去民心的溫和派的政治地位。與此同時，鑒於群眾運動遭到嚴厲鎮壓，大批國大黨人意識到法外手段的無效性和憲政主義的有效性。這促使他們放棄群眾政治，轉向憲法政治。國大黨人一旦執政掌權，嚐到權力的甜頭之後，便不再會想重新回到群眾運動政治道路上去。
第二，希望通過省自治在國大黨憲政主義者和非憲政主義者、右翼和左翼之間製造不和與分裂。通過憲法以及其他方麵的讓步來撫慰國大黨憲政主義者和右翼，誘使其落入議會遊戲，鼓勵其放棄煽動性的政治，與溫和的自由主義者、地主以及其他保守派在憲政方麵合作，以此提升他們在民族主義隊伍中的分量。非憲政主義者和左翼會因此把憲政主義者和右翼的行為看成是與帝國主義的妥協和對群眾政治的拋棄，因而使他們之間的矛盾更加尖銳。接著就可能出現兩種結果，一是左翼人士主動脫離國大黨，二是左翼人士因其激進的反右翼立場而被右翼踢出國大黨。不管是哪種情況，國大黨都會分裂和削弱。
第三，希望通過省自治在國大黨內產生有力的省級領導人，使他們進而逐漸獨立地使用行政權力，並嚐試著去保護他們的行政特權，並能夠慢慢成為政治權力的自治中心，從而使國大黨被省級化和地方化。這樣一來，國大黨作為集中的全印度領導機構的權威就會被削弱。正如林裏茲戈1936年所說：“我們避免直接衝突的最大希望就是，用省自治的力量來摧毀國大黨作為全印度革命工具的效力。”[5]
為了牽製和抵消民族運動力量，並使各種保守勢力得以進入立法會議，殖民當局大力鼓勵各地地主、教派勢力建立地主黨和教派政黨，參加競選。另外，在一些省，地方勢力也組織起了一些地方性小政黨。一時間，出現了許多具有不同色彩的地區小政黨。其中，較有影響的有聯合省民族農民黨、旁遮普民族統一黨、孟加拉農民大會黨、孟買和中央省統一工人黨。這些政黨，有些是印度教的，有些是伊斯蘭教的，也有世俗性質的。它們立即打起開場鑼鼓，開始競選活動。