第六章 建立憲法宣誓製度

一、憲法宣誓製度的外國實踐

忠於憲法的宣誓製度是目前世界各國憲法普遍確認的製度，公職人員向憲法宣誓是國際通行慣例。“蓋宣誓，源於宗教信仰，基於人類對神忠誠之精神而產生”, “正是教會法奠定了把法律看作是信仰的精髓這一西方的法治傳統”。孫中山曾指出，“今世界文明法治之國，莫不以宣誓為法治之根本手續”。

1215年英國大憲章規定，“餘等即以此敕令欣然而堅決詔告全國：英國教會應享有自由，英國臣民及其子孫後代，在任何事件與任何時期中，永遠適當而和平，自由而安靜，充分而全然享受上述各項自由、權利與讓與，餘等與諸男爵俱宣誓，將以忠信與善意遵守上述各條款。”這通常被視為憲法宣誓製度的淵源。世界上第一部成文憲法——1787年美國聯邦憲法第2條第1款規定總統就職誓詞，“我莊嚴宣誓我必忠誠地執行合眾國總統的職務，並盡我最大的能力，維持、保護和捍衛合眾國憲法”。

歐洲曆史上第一部成文憲法——1791年法國憲法也規定了憲法宣誓製度。其中第二編第5條規定公民誓詞，“我宣誓忠於國家，忠於法律，忠於國王，並盡我所能維護國民製憲議會於1789年、1790年和1791年所頒布的王國憲法”。第三編第一章第五節第6條規定國民立法議會代表誓詞，“要竭盡所能維護國民製憲議會於1789年、1790年和1791年所頒布的王國憲法，在立法議會會期期間，不提議也不讚同任何有損於王國憲法的事情，且完全忠於國家、忠於法律、忠於國王”。第三編第二章第一節第4條規定國王登基誓詞，“忠於國家，忠於法律，行使所授予的全部權力以維護國民製憲議會於1789年、1790年和1791年所頒布的憲法，並下令施行各項法律”。第三編第二章第二節第12條規定攝政者就職誓詞，“忠於國家，忠於法律，忠於國王，施行國王未成年期間委托於他的所有權力以維護國民製憲議會於1789年、1790年和1791年所頒布的憲法，並下令施行各項法律”。

近代憲法和現代憲法的分水嶺——魏瑪憲法第42條規定總統就職誓詞，“餘警竭餘力，謀人民之幸福，增進其利益，祛除其弊病，遵守憲章大典，依照良心，盡忠義務，並用正義以臨萬民，謹誓”，且“宣誓時，得附加宗教宣誓”。第176條規定，“一切公務人員及國防軍人，應對本憲法宣誓”。

此外，德國基本法第56條規定聯邦總統就職誓詞，“我宣誓，我願為德國人民的幸福貢獻力量，增進其利益，除去其災害，堅持和維護基本法和聯邦法律，忠誠地完成任務，對一切人施行正義，願上帝保佑”。意大利憲法第91條，“共和國總統就職前，應在聯席會議上向議會宣誓忠於共和國並遵守憲法”。韓國憲法第69條規定總統就職誓詞，“我向國民莊嚴宣誓：我要遵守憲法，保衛國家，努力增進祖國和平統一和國民的自由與幸福，暢達民族文化，忠實地履行總統職責”。比利時王國憲法第80條規定國王登基誓詞，“我誓遵守憲法及國家的法律，維護國家的獨立與領土完整”。柬埔寨國王登基誓詞，“我發誓，遵守王國的憲法和法律，致力於為國家和人民的利益服務”。新加坡憲法規定，任何議會議員在議會宣誓之前不得在議會中參加任何有關立法的議事活動。愛爾蘭憲法規定，任何拒絕或忽略宣誓的法官均被視為業已辭去其職務。俄羅斯總統普京就職誓詞，“作為俄羅斯聯邦總統，我尊重和保護民眾和公民的權利和自由，捍衛俄聯邦憲法，保衛國家主權、獨立、安全和領土完整，誠心誠意為民眾服務”。

二、憲法宣誓製度的中國實踐

世界上很多國家都已經建立了公職人員憲法宣誓製度，我國尚未有相應的法律文件確認憲法宣誓製度。不過，實際上，新當選領導人在就職儀式上發表履職講話，就包含宣誓的內容，如習近平就職國家主席時宣稱，“我將忠實履行憲法賦予的職責，忠於人民，忠於祖國”。從中央到地方，各類公職人員都曾有過宣誓的活動。

2003年2月27日，河南省滎陽市人大常委會組織憲法宣誓儀式，在鄉鎮委局負責人及人大代表的見證下，27位政府新成員左手拿著任命書，右手高舉憲法，麵向國徽宣誓，“模範遵守和執行憲法、法律、法規，自覺接受人大及其常委會的監督，忠於職守，清正廉潔”。2004年3月12日，楊福平當選滎陽市長，在232名人大代表的見證下，手持《憲法》，麵對國徽宣誓就職，“我決不辜負全市人民的信任和重托，自覺接受監督，忠於職守，清正廉潔，勤政為民”。2004年11月17日，江蘇省新錄用的77明公務員向周恩來銅像宣誓，“終生為人民服務，甘當人民公仆”。

2005年3月22日，成都市金牛區四屆人大常委會第十六次會議決定：凡是依法由金牛區人大常委會任命的國家機關工作人員，在常委會通過任命後，必須向中華人民共和國憲法進行莊嚴宣誓。由區人大常委會辦公室主任領誓，而宣誓人必須穿正裝，法院和檢察院的人員著製服。當日，40名接受金牛區人大常委會任命的區政府、區法院、區檢察院工作人員和人民陪審員麵對國徽宣誓，“我接受任命，向憲法宣誓，永遠忠於黨，忠於祖國，忠於人民，忠於憲法，堅定信念，牢記宗旨，恪盡職守，依法辦事，求真務實，廉潔從政，為黨的事業和人民的利益而努力奮鬥”。自2005年至今，這段誓詞沒有改動一直沿用了下來。

2006年8月15日，廣州市500名青年公務員宣誓，“我宣誓：我是一名國家公務人員，忠於職守，愛崗敬業，廉潔奉公，無私奉獻；遵守國家憲法和法律，依法履行國家賦予的各項權力；恪守職業紀律和職業道德，不徇私情，不謀私利，不濫用權力；自覺接受群眾的監督，當人民的好公仆”。2009年2月13日，海澱區人大常委會根據人大代表衛愛民律師的提議審議通過《海澱區人民代表大會常務委員會關於

對任命的國家機關工作人員實行就職宣誓的決定》，要求今後依法由區人大常委會任命的國家機關工作人員，在常委會通過任命後，適時進行就職宣誓。誓詞：“我接受任命，向人民鄭重宣誓，永遠忠於黨，忠於人民，忠於憲法，恪盡職守，依法履職，清正廉潔，公正無私，自覺接受區人民代表大會及其常務委員會的監督，全心全意為海澱區人民服務”。

2012年4月6日，中山市中級人民法院全體法官進行宣誓，院長潘墀領誓，“我是中華人民共和國法官，堅決擁護憲法，永遠忠於法律，恪盡職守，秉公辦案，清正廉潔，公正司法，服務大局，為維護社會正義、捍衛法律尊嚴而奮鬥”。2012年8月2日，中山市第一人民法院首次舉行初任法官宣誓儀式。宣誓人左手平托憲法文本，右手掌心向前正舉齊耳，“我鄭重宣誓：堅決忠於憲法和法律，恪守職業道德，切實履行職責，依法律、理性和良心認定證據、作出裁判，公正廉潔司法，維護社會正義，捍衛法律尊嚴”。

中國目前存在的宣誓製度主要有黨、團員的宣誓、軍人宣誓、港澳特區官員宣誓、公務員宣誓等。這表明宣誓製度在中國已有一定基礎。但我們還缺少憲法意義上的國家政治宣誓。

三、人大代表、政協委員呼籲建立憲法宣誓製度

2003年3月11日，全國政協委員馬誌偉建議憲法忠誠宣誓製度。“法製進程緩慢，是因為我們缺少展現法律權威的儀式，使政府官員體會不到法律意識對內心和行為的約束。”“憲法作為我國的根本法，是我國法製的象征。一國對憲法的態度，就是該國對法製的態度。”“我們缺少展現法律權威的必要儀式，所以民眾或許知道憲法是根本大法，但他們不知道憲法的具體功能，各級政府官員更體會不到一種神聖的法律意識對自己內心和行為的約束。”“在以下情況下考慮實行對憲法的忠誠宣誓製度：新的各級政府就任、政務類公務員就任以及其他重要的一般公務員就任時，應舉行公開的對憲法的忠誠宣誓儀式；法官、檢察官就任時，應舉行公開的對憲法的忠誠宣誓儀式；在訴訟、聽證等重要的程序活動中，應舉行公開的對憲法的忠誠宣誓儀式；重要的選舉活動中，應舉行公開的對憲法的忠誠宣誓儀式。”

2004年3月8日，全國人大代表陳紫芸提交了一份關於“政府官員就任時應向憲法忠誠立誓”的建議。“憲法是我國的根本大法，以對憲法的忠誠宣誓為儀式，來喚起社會對法律的尊重，是世界上一些法治國家的成功做法。”“在各級政府官員就任，法官、檢察官就任，或者在訴訟聽證等重要程序活動中進行忠誠宣誓，會使宣誓者內心生起一種曆史的神聖感。”“有關部門應該承擔起相關職責，盡快製定方案，通過立法渠道，對宣誓誓詞內容、程序、禮儀及監督等方麵作出統一規定。”

2004年3月8日，全國政協委員韓方明提交了一份建立國家政治宣誓製度的提案，“政治宣誓製度的作用是通過莊嚴的儀式，不僅將國家權力掌握者的法定義務和法律職責公之於眾，而且要求這種義務和職責由其本人當著全國人民或眾人親口說出，從而造成宣誓者的道德壓力，使其擔負法律責任、保守承諾，而不致失信於天下。”“應在全國人大和地方各級人大會議上進行，通常在新一屆全國人大和地方各級人大第一次選舉出新的領導班子時進行宣誓。”“宣誓者應取立正姿態，麵向國旗，右手上舉握拳狀或扇狀，左手置於憲法文本上。集體宣誓時，一人在前逐句領讀誓詞，其他人高聲複誦，宣誓結束後，宣誓人應在誓詞上簽名。當然，不同宣誓者也應有不同的宣誓內容，但以下內容是必須的：忠於憲法，忠於人民，維護國家利益，遵守憲法和法律等。”“由人大予以立法保障並形成法律，將有助於營造出一個邁向民主、法製的憲政中國的良好形象。”

2007年3月6日，全國政協委員胡旭晟教授提交宣誓製度建議書：首先，建立全國統一的公務員、法官和檢察官、律師的就職宣誓製度。第一，建議由中央文明辦、人事部、最高人民法院、最高人民檢察院和全國律協，擬定全國統一的公務員、法官、檢察官和律師的就職宣誓誓言。第二，全國各地應認真組織公務員、法官、檢察官和律師的就職宣誓活動。新錄用的公務員和律師可分別由同級政府人事部門和律協組織，新選舉或任命的“一府兩院”主要負責人及政府部門負責人，法官、檢察官由同級人民代表大會或人大常委會組織就職宣誓。第三，條件成熟時，將上述內容分別寫進公務員法、法官法、檢察官法和律師法之中。其次，在入隊、入團、入黨的誓詞中，增加“模範遵守憲法和法律”的內容。小學生在成為少先隊員時宣誓“自覺遵守法律”，對其成長有著重大的意義和價值。與此同時，積極配合學校平時對學生的法製教育，慢慢積澱而形成的信仰法律的精神氛圍會不斷濃厚起來。最後，將成人宣誓活動法定化，並充分發揮法官的作用。目前的成人宣誓活動，憲法和法律的地位在誓詞中也都有所體現。但仍可以從以下思路出發，進一步完善：第一，把成人節規定為國家法定的節日，增加成人宣誓的法律權威感。第二，加大成人誓詞中公民意識和法律責任感的比重。第三，淡化宣誓儀式的行政色彩，由優秀法官主持並發表關於法律方麵的演講。法官講話應包含這樣的意思：你們剛才捍衛和維護憲法的誓言不是單方麵的誓言；它確立了一種合約，確立你們和國家之間的一種相互的責任；正如你們要保護、維護和捍衛憲法、法律一樣，憲法和法律也將保護、維護和捍衛你們。

2014年10月23日，十八屆四中全會《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》建議“建立憲法宣誓製度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。

四、憲法宣誓製度的意義及其完善

奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。人是一切的出發點，立憲主義所倡導的核心理念就是捍衛人類的共同價值，以製度的理性限製公權力

，保護每個人的尊嚴與體麵生活。而法治是實現和保障人的尊嚴與自由的基礎。我們很難想象沒有法治的公民生活與秩序，法治應該成為現代社會最高的政治哲學。

第一，憲法宣誓儀式表明權力的來源。通過憲法宣誓，有關公職人員明白自己權力的來源是憲法，強化了人民主權的理念。公職人員把憲法當回事，老百姓才會把你手中的權力當回事，才會信任你。憲法權威，說到底，就是要認真對待權力，反過來講，認真對待憲法，憲法有尊嚴了，行使權力的人也才有權威。

第二，憲法宣誓儀式使得宣誓人的憲法意識內化於心。通過憲法宣誓，激發宣誓人內心對憲法產生神聖的宗教般的情感，強化國家工作人員的憲法理念、憲法知識水平和樹立憲法思維，強化憲法的權威和國家工作人員對憲法和法律的敬畏之心，從而認同憲法、依賴憲法、信仰憲法。

第三，憲法宣誓儀式使得宣誓人的憲法意識外化於行。讓官員明確憲法才是一切國家機關、政黨和團體的根本活動準則，在今後的執政生涯中，官員才能自覺遵守憲法、維護憲法權威。通過莊嚴的憲法宣誓，讓憲法信仰內化於官員胸中。各級政府官員和領導者在作出具體決策時，不能簡單地以所謂的現實合理性為由隨意突破現行憲法體製的框架，否則就會破壞憲法秩序，損害憲法的權威。

第四，憲法宣誓儀式可感染國民和社會。憲法宣誓不僅提升了公職人員的憲法意識和信念，更重要的是會感染其身邊的人，使他們成為憲法的忠實崇尚者和堅定捍衛者。觀禮者感覺到自己與宣誓者分享相同的憲法精神，有著共同的憲法體驗，對於憲法曆史有共同的經曆。這樣，宣誓者和觀禮者就形成了一種“我們”意識，即一種共同體意識。通過電視等傳媒，更多的人參加進來，大家感到生活於同一個憲法的共同體之中。

第五，憲法宣誓儀式有利於營造良好的法治環境。向憲法宣誓，通過儀式和符號的行事方法，引導敬法遵法守法的法治氛圍創造，增進公職人員依法行使公權力的意識，以及公民的法治意識，並增強民眾對公權力的信任，從而在整個社會上營造良好的法治環境。

“法律必須被信仰，否則它形同虛設”。回溯曆史可以發現，法治昌明之時，也就是政治清明、國泰民安之時。法治鬆弛之時，也就是內憂外患、國亂民怨之時。在民意訴求日益多元的當下，要想定分止爭，彰顯公平正義，唯有依法治國。麵對目前複雜多變的國際形勢，要想走好“中國道路”、實現長治久安，也離不開法治保障。

各地各機關的宣誓活動儀式並不統一，呈現出程序性規定不足、缺乏程序性保障等問題。憲法宣誓製度應盡快確立具體規則，加緊研究國家工作人員向憲法宣誓的相關細致環節，如哪些公職人員必須宣誓、在什麽場地進行、由誰來主持宣誓、以及宣誓的誓詞、著裝、如何公開、法律效力等。此外還需要相關配套製度，如憲法解釋製度、違憲審查機製等。

五、憲法宣誓，開啟依憲治國新階段

2015年7月1日上午，十二屆全國人大常委會第十五次會議在北京人民大會堂閉幕。會議表決通過了全國人大常委會《關於實行憲法宣誓製度的決定》。從2016年1月1日起，各級人大選舉或決定任命的國家工作人員，包括國家主席、全國人大常委會委員長、國務院總理等國家領導人，以及“一府兩院”任命的國家工作人員，就職時要公開進行憲法宣誓。

宣誓誓詞是：“我宣誓：忠於中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠於祖國，忠於人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮鬥！”

為什麽要向憲法宣誓？因為憲法的主體是人民，人民通過製憲創造出國家權力和國家機構。“憲法者，政府之構成法，人民之保證書也。”孫中山先生此語道出了人民製憲的真諦：政府（廣義上的國家機構）由憲法設立，目的是為保護人民權利。所以，那些被選舉任命為行使國家權力的人，必須向憲法“母體”表達忠誠，並發表服務人民的目的。

向憲法宣誓是主權在民的儀式性表達。此次建立的憲法宣誓製度，主體較之國外更為廣泛，幾乎涵蓋了權力機關、行政機關、司法機關等所有的國家機關工作人員，因為一切國家權力都來源於憲法，必然要效忠於憲法。借助於憲法宣誓，讓宣誓主體懂得權力的合憲性來源，滌蕩權大於法的傳統殘餘，寓意權力主體服膺於憲法統治，從而在形式上導正了千百年來的權力錯位。

法治國家，憲法的權威須足以統領整個政治生活和法治係統，而最高權力者對待憲法的態度，往往更能檢驗憲法的權威程度。從各國憲法宣誓製度看，主體多是處於特殊職位的政要，如總統、總理、首相、國會議員、最高法院法官等。高層領導人向憲法宣誓效忠，更能傳遞出任何人無論其職位多高、權力多大都要受憲法約束的理念。同時，很多國家的憲法宣誓都要求公開進行，並允許民眾觀禮，這可以讓民眾最直觀地體會到憲法至上的精神。正是通過各個環節的規範化設計，使得就職儀式上的憲法宣誓成為展現憲法權威的最好宣示。

憲法宣誓包含著公職人員行使權力忠於憲法的義務，預示著宣誓者正式走進憲法這個“鐵籠子”。隻有走進這個“鐵籠子”，才能獲得公共權力，並始終受“鐵籠子”的約束。宣誓意味著國家官員正式開始履行職權，而每項職務行為都要有憲法的依據，受到人們基於憲法上的評判，一旦出現違憲行為就會受到不信任、問責等各種手段的製裁和追究。

從設立國家憲法日到憲法宣誓，中國憲法實施上的儀式性製度日趨健全。法治昌明之時，也就是政治清明、國泰民安之時。讓國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓，將會使學習憲法、敬重憲法、遵守憲法、捍衛憲法成為一種新的社會常態。但願在向憲法宣誓的鏗鏘之聲中，每一個中國人都能感受到公平正義的尊嚴和榮耀，都能沐浴到民主憲政的光輝和燦爛。

（本章完）