二、催生權力腐敗的客觀因素——權力主客體結構上的弊端
目前，從權力主體上說，我國的權力體製還存在的一些弊端，為權力腐敗提供了腐敗的空間和機會。從客體上說，對國家、社會利益以及公民和其他社會組織的合法權益的保護還存在一定的缺陷，使得權力主體能夠利用公共權力尋找到這些利益體係的“縫隙”，並把它轉化為個人的私利。
1．權力主體結構上的缺陷
任何權力主體都是在一定的權力體係中運用公共權力，權力體係構成了權力運行的基本規則，因此，權力體係設計的科學性對於防治腐敗至關重要。
我國公共權力體係的設計主要有以下三個弊端。
一是權力過度集中，這也是我國權力體製最主要、最突出的弊端。對於“權力過度集中”要做辯證的理解。縱觀中國曆史，自秦統一以來，地方割據和分裂的時間比較短，統一的時間遠遠長於分裂時間，而且，中華民族在國家統一時，發展狀況要遠遠優於分裂時期，大一統的國家形態和由此形成的曆史文化傳統，深深地印在每個中國人的內心世界裏。維護大一統國家的基本方式就是實行中央集權製。我們承接了“大一統”的曆史傳統，而且這種觀念得到了廣大人民群眾的普遍擁護，依靠中央集權以維護國家領土和主權的完整統一，這是曆史的必然。從現實狀況上看，我國是一個發展中的社會主義國家，幅員遼闊，人口眾多，城鄉差異、地區差異、發展差異巨大，隻有依靠國家層次上統一的憲法、法律和政令，才可能協調各種利益差異和矛盾，形成合力，推進社會整體進步與發展。否則，在“馬太效應”的作用下，會無限擴大強者恒強、弱者恒弱的社會格局，進一步加劇各種社會差距，導致社會動蕩與混亂，甚至可能倒退到軍閥混戰的、不堪收拾的局麵。
由此，在政治上，就必須而且隻能堅持中國共產黨的統一領導，凝聚力量，形成強大的合力，建設中國特色社會主義事業。其他任何政黨、任何政治力量根本無力承擔社會主義事業領導核心的曆史重任。相反，隻有在堅持中國共產黨的一元化領導的前提下，積極服務於中國特色社會主義事業，才能充分發揮自己在國家政治生活中的作用。在經濟上，隻有堅持公有製為主體的社會主義市場經濟體製，才能通過發展逐步解決各種問題，因此，中央就必須集中適當的人力、物力和財力。也就是說，經濟上的適度集中，也是深化經濟體製改革的必然要求。新中國成立以來，尤其是改革開放以來的社會主義實踐也已經證明，適度的權力集中是完全正確的，這是最基本的原則。
過度集中則會帶來反作用。在黨委和政府之間的關係上，權力過分集中於黨委，甚至集中到黨委書記個人身上，民主遭到破壞，整個黨委機關和政府機關演變成黨委甚至書記個人的附屬物，形成了黨政不分、以黨代政，黨委包攬行政事務的不良局麵，極端狀況則是：書記等於黨委、等於政府。這種情況曾經發生過，現在也以某種形式存在著，其實質在權力體係的局部形成了一個權力獨裁者，這種絕對權力導致絕對的腐敗，根源恰恰在於權力過度集中。在中央和地方之間的關係上，權力過分集中就是指權力過度集中於中央。“一放就亂、一收就死”是中央和地方之間關係的真實寫照，本質依然是中央權力過分集中。改革開放以來，尤其是十八大以來，中央持續加大“簡政放權”的力度，並取消了諸多不必要的審批事項，下放一批審批事項，不僅沒有造成混亂，相反，通過簡政放權，激發了社會活力，有力地推動了經濟社會的發展。可見，在處理中央與地方之間關係的問題上，我們已經探尋到正確的方向，並邁出了曆史性的跨越。
在政企關係上，權力過度集中就是政府直接控製企業的核心權力，主要包括人事權、生產經營權等，把企業變成政府的附庸。企業無力，也沒有願望以市場主體的身份參與市場競爭。經過30餘年的國企改革，以央企為代表的國企多數依靠壟斷地位獲利，其自身素質、市場競爭力有一定的改善，但政企之間的關係依然存在諸多問題。比如，國企的結構與運行模式基本與政府類似，企業管理者把對政府負責放在首位，過分強調企業的行政職能，企業發展則降到次要的地位，等等。黨的十八大和十八屆三中全會為深化國企的進一步改革指明了正確的方向，原鐵道部拆分組建鐵路總公司的成功案例，標誌著國企改革進入一個更高的階段，對於正確處理政企關係，從而實現適度集權提供了良好的開端。
形成權力體係內權力過度集中問題的根源，主要有以下幾個方麵：一個是傳統的封建專製主義影響根深蒂固。新中國成立60多年，雖然在物質生產力層次、社會製度層次已經發生了根本性的改變，但人們在思想觀念上、行為習慣上並沒有完全擺脫數千年以來形成的專製體製的影響，權力崇拜、個人崇拜、家長製、終身製等封建殘餘還在發生作用，並體現為權力過分集中。另一個重要因素是黨的發展曆史。在革命年代，為了集中力量，贏得戰爭、取得政權，必然實行高度的軍事化管理，這種高度集權的模式被自覺或不自覺地運用到和平年代，而且，有的人還簡單地把集中力量辦大事歸功於過度集權的製度，混淆了適度集權與過度集權之間的關係，片麵強調集權的優越性。還有一個外來的因素是“蘇聯模式”的影響。新中國成立之初，我們在經濟建設和國家管理方麵缺乏經驗，經濟體製基本上照搬蘇聯模式，政治體製也是效仿蘇聯高度集權的行政領導體製，在製度上、權力運行方式和組織結構的設計帶有明顯的蘇聯痕跡。而對於西方國家的民主體製則采取了比較簡單的否定，片麵地批判資產階級民主製度的虛偽性而同時拋棄了其合理性，從另一個方麵強化了集權而導致權力過度集中。
可見，權力過度集中的問題，不是一朝一夕形成的，而是來自於古今中外多重因素的影響而造成的。徹底解決這個問題既需要執政黨發揮更加高超的執政智慧，也需要整個社會的支持和理解。
二是權力體係結構設計的合理性問題。權力體係設計的結構主要包括層次和幅度問題。層次就是權力體係的縱向等級，即組織體係從最高到最低的層次數量；幅度就是指橫向的管理跨度，即一個管理者直接管轄的範圍和人員數量。任何權力組織體係都存在著層級與管理幅度的設計問題。一般說來，在組織規模既定的前提下，層級越多，幅度就越小，反之，層級數量越少，幅度就越大。當然，也存在著層次多、幅度寬的情況，此時，這種組織的效率必然極其低下，人浮於事成為普遍的現象，這是任何組織都不能容忍的情況，如果不能及時改革，該組織的命運必然是崩潰和解體。
通常情況下，層級越多，由下而上和由上而下的信息傳遞容易失真，就會出現下級盼望上級給予明確的指示，上級盼望下級能夠提供準確信息的問題，造成雙方都難以正確履職而相互指責，導致效率低下；管理幅度越寬，從管理者個人的角度說，管理者會因麵對更多人
員和具體事務而容易顧此失彼，而且各個下屬之間也可能為了贏得上級的支持，甚至是為了爭寵而內鬥。領導者解決這個問題的通常做法就是增加機構設置，導致官僚機構不斷膨脹，一個部門不斷分化出另一個部門，一種新出現的社會現象或問題也可能直接導致新增部門，或者管理者為了擴張自己的權力而增設機構，等等。
權力體係的層級和管理幅度沒有固定的模式，而且不同國家之間的差異也非常大。從世界範圍上看，有的小國僅設一個政府層級，即中央政府，有的設立中央和地方兩個層級，也有相當一部分國家設立三級政府。相比而言，以美國為代表的西方發達國家的政府層級比較少，一般不超過三個層級，管理幅寬也比較窄。這種設計的原因很複雜，以美國為例，美國在殖民地時期就已經形成了社會自治的傳統，事關社會生活的問題主要是由殖民地自治議會協商解決，英國的殖民統治機構對社會的影響比較小。建國之初，美國實行邦聯製度，十三個州實際就是十三個國家，根本無法形成統一的社會體係，更無法形成統一的市場，在一定程度上阻礙了美國的發展，由此推動美國權力體製的重要改變：十三個州組建聯邦政府。但是，此時也還沒有真正建立統一市場體係，直到美國內戰結束，才徹底廢除了美國南方的奴隸製，實現了美國的統一。美國聯邦政府與地方各個州之間依據憲法劃定的職權，獨自行使相應的權力。同樣，各州以下的政府也是基於本州的憲法構成州政府與下級政府之間的關係。在這種關係演變中，自由主義與地方自治的傳統保留下來，也就是自己的事，自己做主。因此，政府層級比較少。另外，從管理幅度上說，在自由主義思想的支撐下，以政府不幹預或者少幹預社會生活為準則，因此，每個層級政府的部門設置也比較少。當然，隨著社會的發展，美國聯邦政府的職能越來越多，也越來越強大，管理幅度呈現明顯增加的趨勢。比如，上個世紀，迫於與蘇聯爭霸的壓力，美國聯邦政府新設立了教育行政管理部門。雖然教育管理歸各州政府，但是，聯邦政府出於美國整體利益的考慮，新增設教育行政管理部門。該部門與各州教育管理部門沒有上下級的管理關係，主要以資金投入的方式引導各州教育事業的改革與發展。總的來說，各個國家都根據傳統以及現實需要設計權力體係的層級和幅寬，以保證權力運行的效率。
我國權力體係包括從中央到鄉鎮五大層級，即五級政府製。關於層級問題一直是國內行政管理的研究熱點問題。從曆史演變上看，最近變化比較大的是地級市與縣之間的關係，即由市管縣。重要目的是為了適應社會主義市場經濟發展的要求，利用城市的優質資源帶動廣大農村的發展。從實際效果上看，這種變革對中國經濟社會的發展起到了積極的推動作用。但是，也出現了一個問題，就是增加了這個層級，致使信息溝通不夠順暢。近年來，有的地方開始了新的探索，就是在維持市管縣的前提下，在人事和一些事務的管理上，對縣級幹部的管理由省級權力部門負責，增強省與縣之間信息溝通的流暢性和真實性。從管理幅寬上說，我國各層級管理幅寬的變化比較大。目前，中央正在推進政府職能的轉變，並根據社會發展的要求，新增了一些部門，根據職能要求合並了一些相關部門，積極推行大部製改革。較之改革開放初期的部門設置，中央所屬機構部門數量大大減少，逐步退出了一些可以由地方政府和社會能夠自主解決問題的一些領域，整體功能更適應社會發展的要求。但是，關於層級和幅寬的關係問題是一個永恒的話題，而且直接關係到權力運行能否沿著正確的軌道。處理不好，就會效率低下，並生成大量的體製性腐敗，處理得好，就會有效地遏製腐敗，保持權力體係與社會之間的良性關係。
三是權力運行的相關法規不健全。各個層級實行黨政一把手負責製，而一把手的權力運行缺乏剛性製約，自由決策權力過大，運用的範圍也過於寬泛，這樣，權力主體就會出現無章可循的情況，再加上監督製度的缺失，加劇了濫用權力問題。更重要的是，在決策過程中，本應遵循民主集中製的原則，但是，一把手的自由決策權往往會超越民主權，結果，打著集體決策之名，行個人決策之實。決策正確，就是一把手的功勞，說明一把手英明；決策失誤，則是集體的責任，實質就是無責任。很自然地，過大的自由決策權為腐敗提供了更多的機會，尤其是在經濟方麵和人事方麵，過大的自由決策權幾乎就是腐敗的直接依據和總根源。因此，重新審視一把手的自由決策權，並設計合理的製度，規範權力運行，是根治腐敗的極其重要的切入點。
我國的公務員製度正在建設和完善之中，其中，關於公務員的錄用、考核、獎懲、離退休等內容有待於進一步完善。尤其是，公務員體係的競爭機製尚未形成，公務員有進無退、有升無降是普遍現象，而且當上公務員就被視為捧上了“金飯碗”，這樣，有的人為了進入公務員隊伍，為了晉級晉職就會不擇手段。比如，違規招聘、“蘿卜招聘”、弄虛作假等情況時有發生，更有甚者，為了爭奪職位，不惜雇凶殺人，除掉自己仕途上的“絆腳石”。在這種情況下，德才兼備的優秀人才難以脫穎而出，相反，踐踏官德乃至於踐踏社會基本道德的人反而有機會獲得升遷的機會。諸多的現實案例說明，一部分官員是花錢買官，而當官之後就要利用職權，通過腐敗的方式彌補買官的成本；還有一部分官員是“帶病提拔”的，基本原因也在於用金錢或其他非法手段達到了目的。公務員隊伍中發生的這些問題已經不能說是個別的現象，而是一種病態。這種病態不僅在於個人，也在於規章製度的設計與落實。
權力主體依據權力體係行使公共權力，形成了權力主體的基本結構，其用權的目的、方式、結果無不與權力體係的結構密切相關。
2．權力客體結構上的缺陷
權力運行的基本結構是“命令—服從”模式，由於權力具有強製性，在這種關係模式中，權力主體發出命令，另一方是無條件服從。就是說，公共權力的操作目標不是指向具體的物，而是特定的社會係統。這可以分為兩種情況，一是直接調整權力體係的內部關係、利益關係，或者通過下屬執行具體的指令來強製調整某種社會關係，進而調整社會利益關係。二是直接調整權力體係之外的某種具體的社會關係、利益關係。這樣，特定的下屬以及被調整的社會關係、利益關係共同構成了權力的客體結構。具體地說，權力客體既包括權力體係內的被領導者，也包括權力體係所涵蓋的公民、社會組織和社會集團。權力的客體結構對“命令—服從”關係模式的具體狀況必然產生重要的影響。
從權力主體上說，任何公共權力都有特定的職能，隻能在特定的範圍內行使，脫離這個職能和範圍，權力就會失效。由於權力背後存在著或明或暗的特殊利益，可以為權力所有者帶來巨大的榮譽、更高的社會地位和豐厚的物質利益，因此，權力主體不僅會想方設法維持權力的效用，還會滋生無
限擴張的欲望，把本不屬於職權範圍的事務納入自己的控製範圍之內，從而實現某種獨特的意誌，這幾乎是所有權力的共同特點。對於腐敗者而言，他們不僅可能在現有的權力體係內，以表麵上合法的方式實施腐敗行為，也可能越出法定的界限實施腐敗行為。因此，研究權力客體結構，構建完善健全的權力客體結構體係對防止和抵禦權力侵害具有重要的意義。
不同的權力腐敗侵害著不同的客體，以被侵害的客體為標準，可以把腐敗劃分為以下兩類：一是在權力體係內，權力主體對權力體係和公共資源的侵害；二是越出權力體係對公民、社會組織和社會集團的侵害。當前，我國的權力客體結構存在一定的缺陷，致使權力運行缺乏來自體係內和體係外的製約，為權力腐敗提供了極易發生的“溫床”。
首先，在權力體係內，各個層級的被領導者在麵對領導者時，處於一種完全不對等的被動狀態，被領導者的基本態度是：對領導者個人負責高於對製度、規則負責，實質是領導者與被領導者構成了一種“主仆關係”。其原因主要有：一是個人的晉升、待遇、榮譽等一切有形、無形的福利完全取決於領導者個人的意誌；二是權力崇拜的思想作祟，被領導者簡單地認為，領導者之所以成為領導，就是因為他們的道德水平高、能力強，自覺不自覺地貶低自我，抬高領導者，甘心於“奴才”的角色；三是把自己簡單地定位於領導命令的執行者，權力體係的製度、規則在領導之外；四是不清楚領導者的具體的職責和職權範圍，把“命令—服從”作為一切行動的最高標準；最根本的原因在於，他們無法把對領導負責與對製度負責、對黨負責、對人民負責、對中國特色社會主義事業負責統一起來。
領導者與被領導者之間的“主仆關係”具體表現在：一是拍馬溜須的情況比較多。領導者也有普通人的共性，被人讚揚是一件令人愉快的事。麵對領導者的決策，被領導者在真正理解領導者的意圖、決策的科學性、合理合法性時，由衷地讚揚領導是正常的，是對領導的正麵鼓勵，有助於構建和諧的上下級關係，推進共同的事業，這是值得肯定的。但是，有的人則對領導者的決策不加任何思考，或者明知是不合適的決策也盲目地讚揚，實質就是向領導獻媚，取悅領導以謀取個人的好處。二是利用各種機會，以各種方式向領導行賄。比如，領導個人的生日，領導出差，領導賭博，家庭裏的紅白喜事，子女升學、出國，過年過節等等，利用一切可以“表示”的機會向領導行賄。有的抓住領導的個人愛好，投其所好。比如，有的領導喜歡打球，那就陪領導打球，領導喜歡贏，就讓領導贏得開心，贏得讓領導喜歡自己，以達到討好的目的；也有的利用人性上的弱點，向領導實施性賄賂，等等。三是把向領導“表忠心”放在工作的首位。對領導者個人的一切私人事務特別關心，並為此傾盡全力。更有甚者，有的人在明知領導的決策違背了原則的時候，不僅不加以製止，反而助紂為虐，把違背原則視為向領導表忠心的好機會。
總之，有的被領導者在領導麵前喪失了獨立的人格地位，從客觀方麵縱容了領導者肆意運用權力。被領導者服從領導，這是權力體係的基本規則，否則組織就無法運行，但是，當被領導者以喪失權力體係的基本價值取向為代價，領導與被領導的關係就演變成“主仆關係”，就會把公共權力視為領導者的個人權力，就會無視公共權力的根本目的和基本規則，為權力腐敗提供更多的機會。
其次，權力體係內，在公共資源的控製和管理方麵存在著不足，為腐敗者利用權力把公共資源轉化為私利提供了過多的可能性。一是公共財政在貪官的眼中就是“唐僧肉”。他們利用權力恣意揮霍，用於個人、家庭甚至親戚朋友等人在衣食住行方麵的消費，“三公經費”是這種腐敗的變種；有的利用手中的權力，以表麵上合法的方式，把公共財政變成自家的取之不盡、用之不竭的“小金庫”；有的在政府購買、政府投資的過程中，利用權力開辟一條公共財政流向私人腰包的渠道；更有甚者，有的“一把手”無視政府預算的法定性和嚴肅性，任意調整支出結構，等等。二是國家和集體的土地、礦山、森林、河流、海域等公共資源，演變成腐敗者私人的資源。近些年來，基於土地資源開發而引發的各種矛盾，根源在於權力主體以發展和公共利益的名義，對國家和集體土地資源的肆意掠奪，這個領域也成為腐敗的高發區。三是國有和集體等公有製企業也是腐敗者的“盤中餐”。由於政企關係上還存在一些問題，腐敗者往往以改革的名義，變相賤賣甚至白送國有資產，從中牟利。
這些現象表明，在公共資源的控製和管理體係上還存在著諸多的漏洞，向腐敗者敞開了方便之門。
最後，在公民、社會組織和社會集團的權益保護方麵還不夠，這種保護既包括自我保護，也包括製度性的保護。改革開放以來，人們的法律意識日益增強，法律體係日益完善，在個人和組織的權益保護方麵，已經取得了巨大的進步。但是，問題在於：在權力體係與社會體係之間，界限模糊，規則不明，權力主體的自由裁量權過大，為腐敗者強行掠奪公民、社會組織和社會集團提供了過多的可乘之機。中國的公共權力是最為強勢的一種社會力量，強政府、弱社會是典型特征，因此，在直接麵對公民個人、社會組織和社會集團時，權力主體以明顯的優勢淩駕於個人和社會組織、社會集團之上。
由於各種原因，權力客體在受到權力主體的侵害時，一般情況下不願意訴諸法律，而往往采取私人的方式加以解決，比如，花錢消災，從而縱容和刺激了權力主體的腐敗。具體表現在：一是某些掌握較高權力的人，利用權力與社會組織（最主要是各類非公有資本）相互勾結，共同侵害社會公共利益，或者以執行製度之名，利用權力索取各種好處。二是某些執法單位和個人在具體執法時，粗暴執法，並利用執法之際向被執法者強行索要各種好處，或者接受被執法者的各種賄賂。按時下流行的說法，這些腐敗者多數屬於“蒼蠅”一類。但是，他們在社會基本生活的層次上破壞政府與社會之間的關係，惡化黨群關係、幹群關係，侵蝕黨的執政基礎，因此，其危害性不可忽視。這些腐敗主要集中於公安、檢察、法院等司法係統以及工商、稅務、城管等執法部門。公安係統的刑訊逼供、警匪勾結，法院係統的徇私枉法、“吃完原告吃被告”，直接揭示了司法係統的腐敗行為，在收取管理費和稅費、行政罰款中發生的爭議、衝突以及城管與小商販之間的“貓鼠”關係，等等，都說明權力體係與非權力體係之間的關係存在缺陷，並滋生腐敗現象。
總之，無論從被領導者的“人”的層次上還是被控製的“物”的層次上看，權力客體結構，都存在明顯的缺陷，這些問題需要站在整個社會的高度，規範權力體係內部各個要素之間以及權力體係與社會之間的關係。隻有加強頂層設計，雙管齊下，才能解決權力主客體結構中存在的弊端，遏製腐敗發生。
（本章完）