十三五中國區域發展戰略前瞻
孫久文/中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所所長/
//我國區域發展戰略的曆史演進
我國的區域經濟發展戰略在60多年的經濟發展曆程中經曆了多次的轉變。這些轉變都是在國家宏觀經濟的影響下，為實現國家發展整體目標做出的戰略性調整。曆史實踐表明，每一次調整都對我國宏觀經濟的新發展起到了關鍵性的作用。
舊中國留給我們的是一個經濟基礎十分薄弱、地區經濟發展極不平衡的地區經濟格局。為改變這種狀況，從新中國成立到1978年改革開放，我國的區域經濟發展戰略基本上是沿著一條“均衡發展”的道路前行，表現為“工業西漸”。
“工業西漸”的發展戰略。新中國成立後的三年恢複時期，國家工業建設的重點是東北老工業基地，其次是華東和華北。一五時期，蘇聯援建的156項工程當中，沿海地區占1/5，內地占4/5；而整個一五時期，基本建設投資內地占53.3%，沿海占46.7%。二五時期以後和“**”時期，工業建設大規模向內地推進，造成了很多問題；特別是“三線”建設的失誤，影響了國民經濟的正常發展。
學術界習慣將從新中國成立到改革開放之前時期的區域發展戰略，稱為“平衡發展”戰略，這實際上是為了改變舊中國工業分布極端不均衡的現狀，也是正確處理沿海和內地關係的具體行動。
沿海與內地的區域格局。沿海與內地的區域格局，實際上是承襲新中國成立前的舊格局，新中國成立後，我們一直努力打破這種舊有的區域格局。其中，最有代表性的是新中國成立後的一五時期開始建設的156個重大項目，它們都是按區域經濟平衡發展的目標在全國布局的。
毛澤東在《論十大關係》中明確提出要正確處理沿海和內地的關係。20世紀60年代初，出於備戰的需要，國家決定將集中在大城市和沿海地區的工廠轉移，建立戰略後方。同時，從新中國成立以來我國的地區經濟發展就極不平衡，大部分的工業集中在東部沿海地帶，生產力分布存在地區非均衡性，經濟形勢也提出了區域經濟格局調整的需要。所以，這一階段主要實行的是區域經濟平衡發展戰略。這一戰略的集中體現就是“三線”建設。按照設想的軍事地理區劃，中國沿海為第一線，中部為第二線，後方為第三線。湘西、鄂西及四川、雲南、貴州三省為西南三線。西北三線建設，其轄區為陝、甘、寧、青、豫西、晉西。相對於西北、西南的“大三線”，中部及沿海地區腹地稱“小三線”。根據這一精神，三五計劃明確提出，把國防建設放在第一位，加快三線建設，逐步改變工業布局。四五計劃則提出建立各自為戰、大力協作的經濟協作區。在三線建設的過程中，國家對於中西部的投資高度傾斜。三五計劃中，全國新建的大、中型項目中，西南、西北、中南地區的項目數高達60.2%。而該時期東部的發展則受到了遏製。
“三線”建設是一次大規模的區域性集中大開發。主要集中於“大三線”的“三線”建設在客觀上緩解了新中國成立初期區域經濟分布極不平衡的狀況，而且為中西部的進一步發展打下了初步的基礎。從空間均衡布局的角度衡量，“三線”建設有其正麵的意義。1970年，各個省份人均GDP排名前12名依次是：廣東、上海、北京、江蘇、吉林、青海、雲南、遼寧、黑龍江、陝西、寧夏和貴州。屬於三線地區的有5個省份，其中青海和雲南分屬第6和第7。這是“三線”建設所帶來的一次大的區域經濟格局調整。在隨後的年份裏，隨著戰略重點的轉移，“三線”建設的中止，各個省份人均GDP排名變化很大，到20世紀80年代，前10名中已經沒有西部的省份了。
//改革開放和“兩個大局”
1978年到1995年期間，為了改革開放戰略的順利實施，我國區域經濟發展戰略也發生了根本性的轉變。從理論上講，是從區域平衡發展轉向區域非均衡發展；從實踐上講，是從“工業西漸”戰略轉為向沿海傾斜戰略，同時為東、中、西的協調發展打好基礎。
十一屆三中全會確立改革開放的大政方針以後，在社會主義經濟建設的新探索中，中央提出為了集中力量進行現代化建設，需要大幅度調整區域經濟布局，將條件更為有利的東部沿海地區作為優先發展的重點區域。從1979年到1995年，我國在區域經濟發展布局的總體格局上，對生產力布局和區域經濟發展戰略做了較大的調整。
鄧小平同誌提出了“兩個大局”的戰略思想，即首先發展沿海地區，沿海地區發展起來之後，以沿海雄厚的實力支援內地建設。因此，我們在改革開放之初就確立了向沿海傾斜的發展戰略，即非均衡發展戰略，這是我國改革開放後唯一正確的區域經濟發展戰略。實施向沿海傾斜的沿海優先發展戰略，即充分利用沿海的工業基礎和區位優勢，麵向國際市場，積極參與國際市場競爭，大力發展外向型產業的戰略模式。為了加快改革開放步伐，中央於1979年率先賦予廣東、福建兩省“特殊政策、靈活實施”的權力，利用兩省毗鄰港澳台的區位優勢，加快建設帶動全國其他地區的改革開放窗口，並且陸續地批準設立深圳、珠海、廈門、汕頭為經濟特區和14個沿海開放城市。
1987年12月，中央係統提出沿海地區經濟發展戰略。主要內容是：第一，沿海地區大力發展外向型經濟，積極參加國際交換和競爭，擴大產品出口；第二，積極擴大勞動密集型產品和勞動-技術密集型產品的出口，大力發展“三資”企業，實行原材料和銷售市場“兩頭在外”；第三，加強沿海與內地的橫向經濟聯係，帶動整個國民經濟的發展。1988年3月，國務院召開關於沿海地區對外開放工作會議，會議上，正式決定實施以沿海地區企業為主力，“兩頭在外，大進大出”的沿海地區經濟發展戰略，大力發展出口加工型經濟，進入“國際經濟大循環”。同時，中央決定進一步擴大沿海對外開放的地域範圍，批準海南升格為省建製並設立特區，緊接著批準上海市浦東新區為改革開放新的試驗區，這意味著我國沿海非均衡發展達到一個相當高的程度。在政府和市場力量的雙重作用下，改革開放初期東部地區基本建設投資遠高於中西部地區。
向沿海傾斜的非均衡發展戰略，充分發揮了沿海地區的比較優勢，取得了麵向世界、先行發展的巨大成功，我國沿海地區在差不多20年的時間內經濟增長率持續保持在全國的領先水平，國民經濟整體水平有了很大提高。
//區域發展需要解決的問題
在全國經濟連續30多年快速增長的同時，到21世紀的前幾年，區域非均衡發展導致的區域差距擴大、區域間利益的矛盾和衝突、地區發展機會不均等的問題相繼顯現，成為困擾我國經濟社會發展的重大問題。
區域差距擴大的問題。資料
表明，1979—1991年，沿海與內地相比，國民生產總值的絕對差距擴大了10倍以上，人均國民生產總值的絕對差距擴大了4.4倍。1995年，鎮居民人均收入最高的5個省份均在東部地區，分別相當於全國平均水平的112%—174%，而人均收入最低的5個省份中4個位於西部，1個位於中部，僅為全國平均水平的67%—77%；農民家庭人均收入最高的5個省份也全部位於東部，分別相當於全國平均水平的156%—259%，而人均收入最低的5個省份全部集中於西部地區，僅為全國平均水平的55%—65%。這表明，地區間公平問題日益突出，已對宏觀經濟的發展形成製約。
區域之間的利益摩擦和衝突加劇問題。長期以來，由於我國工業加工能力主要集中在東部，形成東、中、西的梯度分布；而自然資源則主要集中在中西部，形成所謂“逆梯度”的分布。因此，在東西部之間事實上存在一種分工協作關係：在傳統的價格體係下，中西部落後地區向東部輸出廉價的農礦初級產品，高價輸入東部的加工產品，造成大量的利潤流失和稅收轉移，東部地區則獲得了“雙重利潤”。改革開放之後，我國實施地方分權，各地方相應獲得了一定權益，區際關係也開始按照商品經濟原則運作，企業的經濟效益與各省區政府的財政收入密切相關。為了加快本地區的發展，縮小與其他地區經濟發展差距，維護地方利益，中西部地區各省也開始向高利益的加工工業投資。這樣，一方麵導致了地區間為爭奪原料而產生各種摩擦和矛盾，另一方麵造成地區之間產業結構趨同化。此外，一些地區為了發展和保護自身的經濟利益，往往設卡封關，大搞市場封鎖、地方保護主義限製本地資源流出和外地產品流入，形成地區間貿易和要素流動的壁壘，妨礙了資源在全國範圍的合理流動和全國統一市場的形成。
地區發展機會不均等問題。由於地理位置和交通運輸條件的影響，東部地區與中西部地區在發展機會上形成了事實上的不均等。東部地區借助區位優勢和體製優勢，迅速擺脫了舊體製的束縛，形成了市場體係相對完善、產業外向度高、區域經濟良性循環的發展態勢；而中西部地區由於經濟發展相對落後，為了加快本地區的經濟發展，當地政府和人民往往是以資源耗竭、生態破壞和環境汙染為代價來發展經濟，形成一定程度的惡性循環。日益惡化的生態環境，極大地製約著中西部地區的經濟和社會發展，也影響到全國經濟、社會的可持續發展。
上述問題，使我們認識到：區域經濟發展戰略需要隨著經濟發展不斷進行適應性調整。十三五時期是我國區域發展戰略調整的又一個關鍵時期，探索區域發展戰略的方向十分重要。
//我國經濟發展新常態的區域特征
隨著近年我國經濟下行壓力的增大，區域經濟發展出現大幅波動。2014年，東北地區GDP增長5.9%，增速同比下滑2.5個百分點，經濟總量占全國的比重同比下降了0.2個百分點，固定資產投資增速下滑15.8個百分點，出口增速下滑18.1個百分點，工業增速下滑4.2個百分點。相比之下，東部地區的經濟運行較為平穩，2014年經濟增速的降幅為0.9個百分點，工業增速和投資增速的降幅為各區域板塊最低，顯示了較強的穩定性，經濟企穩的跡象較為明顯。中部地區經濟增速保持第二，且降幅最小，出口保持兩位數增長，顯示出一定的發展韌性。西北和西南地區的經濟形勢雖然優於東北地區，但穩定性低於東部和中部地區，其中西北地區的投資增速下滑較為明顯，西南地區的進出口有所增長，成為拉動經濟增長的新動力。
可以看出，當前各地區經濟顯示出不同的特點和分化發展的趨勢。能夠適應新常態的地區就能較好地保持經濟運行，甚至能夠引領新常態。
產業結構是地區經濟穩定發展的主要因素。在經濟下行壓力下，產業結構成為地區發展分化的重要原因。東北地區、內蒙古、河北、山西等地區的資源型行業的比重較高，隨著經濟增速放緩、國內需求減少，產能嚴重過剩，石油、煤炭、鋼鐵等產品價格持續走低，地區經濟受到嚴重衝擊。東部省份的服務業比重普遍高於其他地區，在部分行業產能過剩、資源型價格下滑的經濟背景下，服務業比重高的地區受到的影響相對較小，服務業發揮了經濟發展穩定器的作用。
新產業、新業態成為經濟增長的新動力。東部地區的技術和人才集聚程度較高，戰略性新興產業起步較早，電子商務、健康養老、節能環保等新業態發展較快，新技術與產業正在深度融合，這樣不僅迎合市場需要，甚至能夠激發市場需求，釋放出新的經濟活力。而西部地區經濟增長過於依賴高投資，東北地區過於依賴資源和傳統裝備製造業。這兩大板塊的新興產業和新業態發展滯後，傳統產業受到經濟波動的衝擊，缺少新的增長點來拉動經濟發展。
全麵改革成為區域發展的重要支撐。十八屆三中全會以來，國家全麵深化改革的力度不斷加大，改革的紅利不斷釋放。從地區角度上來看，東部地區改革力度相對較大，一是國有企業改革走在全國前列，二是沿海的上海、廣東、福建和天津設立自貿區，以開放助推改革。各地區的改革推動程度不盡相同是地區經濟分化的重要原因。
從十三五時期區域發展的背景來看，第一，全球經濟再平衡倒逼我國經濟轉型升級。雖然全球經濟正在複蘇，但主要經濟體和地區之間存在重要差異，全球經濟增長不均衡，新興經濟體和發展中國家明顯放緩。值得注意的是，亞洲在力求實現持續經濟增長的過程中，麵臨著中等收入陷阱、人口老齡化、日益加劇的不平等以及金融安全等挑戰。作為亞洲最大的發展中國家，世界最大的發展中國家，我國經濟麵臨全球經濟再平衡的挑戰，要實現可持續發展，隻有不畏艱難地堅持轉變經濟發展方式才行。第二，國家重大戰略對區域發展的引導比以往任何時期都更加突出。“一帶一路”戰略、長江經濟帶戰略、京津冀協同發展戰略都已經在國家層麵形成了規劃，做出了頂層設計，形成了示範效應，影響著各地區的政策安排。第三，構建新的經濟增長極，比以往都要急迫。經濟下行對區域和產業都形成了壓力，構建新的增長極對抗壓具有重要的作用。浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區、北京中關村、深圳特區等都發揮了經濟發展的支撐作用。在區域中心城市構建新的增長極，提升區域中心城市的運行效率，作用十分明顯。第四，適應區域經濟轉型升級需要，創新和疏解是產業發展的兩大趨勢。發達地區的產業選擇正在向總部經濟、生產性服務業、綠色經濟轉變，傳統產業、能源原材料產業和部分低端製造業從發達地區特別是區域性中心城市疏解出去，如此能夠更好地配置有限的生產資源，促進區域經濟協調發展。第五，資源環境瓶頸製約日益加劇。隨著工業化、城鎮化進程的加速推進，經濟發展與資源環境之間的矛盾日益突出，我
國的區域可持續發展麵臨一係列嚴峻挑戰。在資源環境瓶頸製約日益加劇的背景下，主要依靠土地等資源以粗放消耗的方式推動城鎮化快速發展的模式不可持續。要堅持節約優先、保護優先、自然恢複為主的基本方針，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭扭轉生態環境惡化趨勢。第六，生態文明成為區域發展的重要組成部分，促使國家和地區完善生態補償機製。目前生態文明建設已經成為區域發展的新主體，在加快區域經濟發展的同時，環境治理和生態補償是區域協同發展的不可或缺的內容，需要國家和地方政府共同建立合理的生態補償機製。
//十三五時期區域發展戰略的主要任務
我們是在一個極端複雜的發展環境下，展望即將到來的十三五時期中國區域發展戰略的。在這樣的發展背景下，十三五時期的區域發展戰略應當涵蓋以下主要內容：
鼓勵東部地區率先發展，提高經濟發展質量和水平。我國區域發展總體戰略，在新的曆史條件下，東部地區率先發展具有顯著的重要性。與其他區域相比，東部地區區域經濟的抗壓能力較強，原因有三個：一是東部地區的“盤子”大，一定量的壓力刺激不會有明顯的影響；二是東部地區的市場經濟更加發達，經濟更加服從客觀規律，政府幹預較少；三是東部當前的發展問題不是經濟總量的問題，而是質的問題，對產業升級、結構調整和發展方式轉變的需求更迫切。因此，鼓勵東部地區率先發展應當從兩個方麵進行：首先，打造更優化的空間競爭形態。當今世界的競爭不是單個城市的競爭，也不是整體區域的競爭，而是城市群的競爭。紐約、巴黎、東京等大城市群構成各個經濟體主要競爭主體，所以東部地區的率先發展必須打造堅實的空間抓手。其次是優化產業結構，通過產業轉移加強與中西部的經濟聯係和協調發展，通過“一帶一路”戰略將過剩產能輸出到沿線國家。
堅持更大的改革和開放力度，均衡構建新的經濟增長極。改革開放是我國經濟發展的關鍵環節，也是區域發展戰略的核心動力。從開放角度，加快自貿區建設，推動“一帶一路”的建設，並積極推動我國地區企業走出去、參與全球競爭，是提升對外開放水平的重要環節。構建新的經濟增長極，就是要積極推動綜合配套改革試驗區、國家級新區、承接產業轉移示範區、產城融合試驗區等極點式區域的建設，實現以點帶麵的發展。
貫徹三大戰略，深入促進區域協調發展。中央提出的“一帶一路”戰略、長江經濟帶戰略、京津冀協同發展戰略，是實現區域協調發展的關鍵。進入十三五時期，不平衡、不協調、不可持續的問題仍然是區域發展的主要製約因素，在實施三大戰略的過程中，要從各個地方實際出發，實施分類指導，完善並創新區域政策。要大力推動形成跨行政區、跨區域板塊的經濟合作區，強化區域間的重大項目和重大政策的對接。
大力促進陸海統籌和發展海洋經濟。十二五規劃明確提出陸海統籌的要求，將發展海洋經濟、建設海洋強國放在戰略的高度。黨的十八大報告從戰略高度對海洋事業發展做出了全麵部署，明確指出要“建設海洋強國”。在目前的國際局勢下，十三五期間繼續推動陸海統籌戰略，必須統籌海洋維權與周邊穩定、統籌近海資源開發與遠洋空間拓展、統籌海洋產業結構優化與產業布局調整、統籌海洋經濟總量與質量提升、統籌海洋資源與生態環境保護、統籌海洋開發強度與利用時序，並以此作為製定國家海洋戰略和海洋經濟政策的基本依據。
促進區域發展精準化，完善區域政策體係。我國廣闊的地域麵積和差異極大的稟賦狀況，決定了“一刀切”的區域政策不足以理順區域間的關係，必須在準確把握國家戰略方向的前提下，充分考慮不同地區的實際需求，構建差別化、有針對性的區域政策體係。十三五時期，需要將區域政策的空間劃分從板塊層麵縮小到跨省區層麵，並進一步縮小到增長極層麵，推動區域經濟發展的精準化，提高區域政策幹預的精確度。要統籌東中西，協調南北方，進一步促進區域協調發展。
謀劃十三五時期區域發展新格局。在十三五時期，我國區域發展戰略的方向其實已經十分明確，這就是以三大戰略為核心，重點打造的國家級經濟帶。以國家級經濟帶為骨架，以區域中心增長極為節點，以縣域發展為基礎，形成覆蓋全國的區域發展新戰略。
目前的國家級經濟帶主要有：
環渤海經濟帶。環渤海經濟帶處於東部地區，貫通南北、連接陸海，總人口2.5億，GDP以及投資、消費、進出口等主要指標都約占全國的1/4，作用獨特，區位優越，基礎雄厚，正處於轉型發展的關鍵階段，是中國經濟最有潛力的新增長極之一。其中，京津冀協同發展是本區域發展的核心，也是打造國家首善之區的關鍵性戰略。
長江經濟帶。長江是繼中國沿海經濟帶之後最有活力的經濟帶，依托長三角城市群、長江中遊城市群、成渝城市群，做大做強上海、武漢、重慶三大中心城市三大航運中心，推進長江中上遊開發，拓展我國經濟發展空間。
新絲綢之路經濟帶。新絲綢之路經濟帶是在古絲綢之路概念基礎上形成的一個新的經濟發展區域。東邊牽著亞太經濟圈，西邊係著發達的歐洲經濟圈，被認為是“世界上最長、最具發展潛力的經濟大走廊”，是打造西部大開發的“升級版”。隨著“一帶一路”大戰略的提出與實施，新絲綢之路經濟帶成為國家大戰略的重要支撐。
中國經濟帶的建設是為了構建中國區域空間的戰略格局，形成我們全部國土科學開發的框架體係。因此，目前還處在“織網”的階段。在中國區域空間的戰略格局的大網中，還有若幹經濟帶已經或即將形成：
東南沿海經濟帶。隨著滬深高鐵的全線貫通，上海自貿區、天津濱海新區、粵港澳合作區等助其提速，一個連接長三角城市群、海峽西岸城市群、珠三角城市群和北部灣城市群的經濟帶已經呈現。
珠江經濟帶。與長江經濟帶平行、支撐我國南方發展的珠江經濟帶，包括廣東、廣西、貴州、雲南，以珠三角為龍頭，涵蓋整個西江流域，並將進一步拓展中國的區域經濟發展空間。
東北中部經濟帶。從黑龍江北部一直到遼東半島，形成一個縱貫東北平原腹地的經濟帶。這裏有中國最大的平原，有豐富的煤炭、石油、糧食等資源產品。東北中部經濟帶的建設將有利於本區的東北亞區域中心作用的發揮。
黃河經濟帶。包括山東、河南、陝西、甘肅、青海，黃河經濟帶東到黃海，西接新絲綢之路經濟帶，是中國的經濟脊梁。
長城經濟帶。在中國的北方，沿長城一線，包括北京、河北、山西、內蒙古、寧夏，在中國的北方內陸形成一個強大的經濟地帶。這個經濟帶將承擔中國最大的能源基地的職能。
（本章完）