十三五規劃的“為”與“不為”
李佐軍/國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長/
2015年10月將要召開的十八屆五中全會將研究國民經濟和社會發展十三五規劃等重大問題。正在製定的國家十三五規劃應在哪些方麵有所創新是值得研究的重要問題。
//十三五時期麵臨的機遇
製定十三五規劃，首先要明白十三五時期麵臨的機遇和挑戰。
我認為，機遇主要有：
第一，全麵改革深入推進帶來新機遇。十八屆三中全會之後，中國進入全麵改革新時代，改革要在經濟、政治、文化、社會、生態、黨建6個領域全麵展開。所有改革都意味著各主體之間責權利關係的調整，這會帶來很多新的機遇。比如，政府行政管理製度改革，尤其是行政審批製度改革，對企業來說意味著交易成本的降低。金融改革中放開民營銀行的準入條件、推進利率市場化等，都會給很多主體帶來新機遇。還有財稅製度改革、戶籍製度改革、土地製度改革等都是這樣。
第二，消費結構繼續升級帶來新機遇。消費結構升級是有規律的。過去30多年逐步滿足了吃、穿、住、行、用五大基本需求，故20世紀80年代首先發展了食品和紡織服裝等行業，20世紀90年代主要發展了彩電、冰箱、洗衣機、微波爐等行業，2000年以後又重點發展了房地產、汽車等相關行業。當然這些需求現在還存在，今後還會繼續升級。除了這五大基本需求之外，消費結構正在向“學樂康安美”等新五大需求方向升級，新五大需求分別是學習需求、快樂需求、健康需求、安全需求、美麗需求，其比重正在不斷提高。無疑，新五大需求在十三五期間比重的進一步提高，為發展與其相適應的很多新產業帶來了新機遇。
第三，工業化進入新階段帶來新機遇。工業化分為前期、中期、後期三個階段。目前中國工業化已經進入到中後期階段，也就是中期向後期過渡的階段。2000年以來中國進入重化工業快速發展時期，重化工業在產業中的比重不斷提升。但過去10多年屬於重化工業發展階段的上半場，是資源能源密集型重化工業快速發展的階段，即鋼鐵、水泥、建材、汽車、石油、石化、煤炭等重化工業快速發展的階段。現在這些重化工業發展的高峰期過去了，重化工業發展階段開始進入到下半場，下半場是知識和技術密集型重化工業與生產性服務業相交融發展的階段。2015年5月出台的《中國製造2025》提到的10個行業都是屬於知識和技術密集型重化行業。工業化進入到新階段，就為發展與工業化進程相適應的新產業帶來了新機遇。
第四，城鎮化進入新階段帶來新機遇。2014年，中國的城鎮化率達到54.77%，意味著中國城鎮化進入到加速階段的下半場。根據國際經驗，城鎮化水平達到30%—70%屬於加速階段，加速階段上半場是30%—50%，下半場是從50%—70%。加速階段上半場是城鎮化加速發展但又相對粗放發展的時期，下半場則是城鎮化仍然快速發展但主要提高城鎮化品質的階段。故在下半場要推進新型城鎮化，國家也出台了新型城鎮化戰略規劃。十三五期間就是快速推進新型城鎮化的階段。這個階段不像過去那樣主要發展住宅和商業地產等，而是按照人本城鎮化、市場城鎮化、協調城鎮化、特色城鎮化、集群城鎮化、綠色城鎮化、智慧城鎮化、品質城鎮化、人文城鎮化的要求，推進新型城鎮化。在這些特點的新型城鎮化中也蘊藏著很多新的機會。
第五，區域經濟一體化快速推進帶來新機遇。區域經濟一體化意味著區域內部不同城市不同地區分工協作的加深。根據亞當·斯密的理論，分工協作的加深可以大大提高效率和實現區域之間的共贏，可以帶來很多機遇。正因為如此，新一屆中央領導提出了“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等大區域戰略。此前，還有很多如長三角、珠三角、成渝經濟帶等區域一體化戰略。十三五時期，區域經濟一體化將在中國大地上蓬勃展開，這也給很多區域帶來發展機遇。
第六，新一輪全球技術革命正在醞釀和突破帶來新機遇。這一輪新的全球技術革命主要體現在信息技術、新能源技術、智能製造技術等領域。為了抓住這一輪技術革命帶來的機遇，中國政府也提出了創新驅動，大眾創業、萬眾創新，製造業2025，“互聯網+”，新能源革命等重大戰略。無疑，新技術的發展和應用會帶來很多新的產業發展機遇。
//十三五時期麵臨的挑戰
十三五期間，國內外經濟政治形勢都在發生許多新變化，會麵臨很多新的挑戰。
第一，中國經濟增速換擋帶來新挑戰。十三五前期，中國經濟可能繼續麵臨下行的壓力。與以往相比，經濟增速將明顯下一個台階，估計會到6%—7%，不排除個別年份下降到6%以下。隨著經濟增速的換擋，將使產能過剩、地方債務和金融風險等問題凸顯，使經濟的可持續發展和社會穩定受到嚴峻挑戰。
第二，國際競爭日趨激烈帶來挑戰。2008年國際經濟危機爆發以來，以美國為代表的西方國家也開始強調推進“再工業化”“再製造業化”，強調發展實體經濟。相對來說它們在這些領域具有明顯的技術和人才等競爭優勢。十三五期間，中國製造業必須向中高端升級，這就與發達國家在這些領域開始形成正麵競爭，這對我們是一個挑戰。
第三，產業轉型升級帶來挑戰。隨著經濟發展進入新階段，除了推進產業優化升級別無選擇，但產業轉型升級需要具備一係列條件，如人才、技術、知識、信息、管理、製度等，這些條件的具備往往需要一個過程。在這些條件不具備或不完全具備的情況下推進產業轉型升級，會麵臨很多新挑戰。
第四，“高成本時代”悄然到來帶來新的挑戰。隨著中國經濟發展進入新階段，資源環境約束加大，“人口紅利”消失，“高成本時代”悄然到來。包括土地成本、原材料成本、勞動力成本、人才成本、能源成本、環保成本、資金成本、物流成本、知識產權成本、交易成本等都在上升。而成本的全麵上升會侵蝕企業的利潤空間，限製產業的發展，給很多行業和企業帶來挑戰。
第五，資源環境約束加大帶來挑戰。隨著工業化城鎮化快速推進，資源能源越來越短缺，環境汙染壓力日益加大，不得不加大對環境保護的力度。隨著環保力度的加大，環境汙染的增量會有所控製。但已經汙染的大氣、水、土壤等存量問題的解決還需要假以時間，汙染絕對量還在增加。故十三五期間資源環境壓力依然很大。而且，中國已向國際社會承諾2030年前使二氧化碳排放量達到峰值，這意味著今後的二氧化碳排放還要接受國際社會的監督和約束。
此外，還有“人口紅利”消失帶來的挑戰。從2011年開始，15—64歲的勞動年齡人口比重下降，這說明中國的“人口紅利”開始消失。十三五期間，人口老齡化可能進一步加劇，生產性人口的占比進一步下降，這也會給經濟社會發展帶來巨大挑戰。
//十三五需要強化的規劃
基於以上分析，鑒於中國進入全麵改革新時代，我建議十三五應強化以下規劃。
第一，強化改革規劃。十八屆三中全會之後，中國開始進入全麵改革的新時代，改革成為十三五時期的主題。中國很多的發展問題都源於製度，隻有通過改革這個“牛鼻子”把製度理順了，其他問題才好解決，才可以達到綱舉目張的效果。因為經濟發展取決於各個主體的行為，而各個主體的行為取決於製度的引導。因此，十三五規劃最需要優先進行的是改革規劃。但目前很多地方政府往往隻重視產業規劃和項目規劃等，而忽視改革規劃，這一點需要有所改變。
第二，強化轉型規劃。所謂轉型規劃就是經濟結構轉型規劃或產業轉型升級規劃。隨著中國經濟發展進入新階段，過去那些低端的、低附加值的、產能過剩的、部分勞動和資源密集型的產業，必須要淘汰，而要轉向大力發展高附加值的、知識和技術密集型的、綠色低碳循環的、符合消費結構升級方向的產業。這就要推進產業轉型升級。十三五產業規劃的重點並非發展什麽產業，而是怎麽實現產業轉型升級。
如果擴展到整個經濟轉型，則涉及7個方麵的轉型：（1）要素投入結構轉型。即由原來主要依靠土地、勞動力、資金等一般要素，轉向主要依靠技術、人才、信息、知識等高級要素來拉動經濟增長；（2）排放結構轉型。即減少“三廢”、二氧化碳等不好的排放，增加氧氣、水蒸氣等好的排放，或推進綠色發展、低碳發展、循環發展等；（3）產業結構轉型。即推動產業的高度化或高級化、高端化、特色化、集群化、品牌化、綠色低碳化、信息化、融合化、國際化等；（4）區域結構轉型。即推進新型城鎮化、統籌城鄉發展、推動東中西部的公平發展等；（5）經濟增長動力結構轉型。即由原來主要依靠出口、投資、消費“三駕馬車”，轉向主要依靠製度變革、結構優化、要素升級“三
大發動機”來拉動經濟增長；（6）財富分配結構轉型。即由原來主要實現國富轉向主要實現民富，由原來少部分壟斷行業暴富，轉向所有行業公平競爭，由原來少部分人暴富，轉向所有人共同富裕；（7）發展目標結構轉型。即由原來主要強調經濟總量和規模的增長，轉向強調提質增效，由原來主要強調物質財富的增長，轉向強調物質和精神財富的共同增長，由原來主要追求成為GDP大國，轉向主要追求成為強國。
第三，強化創新規劃。持續多年的粗放發展模式已經走到了盡頭，十三五期間到了必須尋找新出路的時候了。新的主要出路就是創新。正因為如此，黨中央國務院已提出了創新驅動、“大眾創業、萬眾創新”等新戰略。十三五規劃必須將創新規劃放在較優先的位置上。創新規劃重點要解決三個問題：一是創新主體的規劃，即明確包括企業、個人、科研院所、高等院校、行業組織、政府等在內的各個主體在創新中的職責；二是創新方式的規劃，包括技術創新、產品創新、產業創新、模式創新、組織創新、管理創新等；三是創新環境的規劃，即如何建立和完善鼓勵創新的製度和政策環境。
第四，強化生態文明建設規劃。生態文明建設是具有外部性的領域，不能完全靠市場來調節，需要政府進行規劃。中國的資源環境約束日益加大。十三五規劃應按照十八大報告、十八屆三中全會《決定》《關於加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體製改革總體方案》等的要求，強化製定各地的生態文明建設規劃，以及所屬的資源利用保護規劃、環境保護規劃等，以實現綠水青山、碧海藍天的目標。
第五，強化社會事業發展規劃。社會事業也是具有外部性的領域，必須要發揮政府規劃的作用。曆次五年規劃都有社會事業規劃，但總的來說社會事業規劃相對於經濟發展規劃明顯偏弱，往往是投入較少、落地不夠。鑒於社會事業的滯後和社會穩定任務日益艱巨，十三五規劃應強化社會事業規劃。
第六，強化政府公共服務規劃。十八屆三中全會《決定》明確指出，政府的主要職能是宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理和環境保護等，這些都可以歸結為提供公共服務。十三五規劃應將政府提供哪些公共服務、如何提供公共服務、如何提高公共服務的效率等納入，並作為重點。
//十三五需要適當弱化的規劃
按照十八屆三中全會《決定》的要求，要正確處理好政府與市場的關係，在規劃上也要考慮充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用。故十三五要弱化以下規劃。
一是弱化GDP增長規劃。GDP增速受多種因素的複雜影響，不好預測，也不應作為五年規劃的強製性指標，但可以作為非約束性的指導性指標。過去多年來，很多地方將GDP增速作為規劃的重點內容，這一點在十三五規劃中要有所改變。尤其是中國經濟在十三五時期將逐步進入新常態，經濟增速將明顯下一台階，經濟發展最主要的任務是提質增效、健康可持續發展，因此更應弱化GDP增長的規劃。
二是弱化產業發展規劃。十三五期間，隨著全麵改革的推進，要逐步發揮市場在資源配置中的決定性作用，具體發展什麽產業應該由市場和企業去決定，而不是由政府事先去規劃。從過去多年的經驗教訓來看，凡是政府過度規劃的產業往往形成了產能過剩等問題，而那些沒有被規劃的產業則往往獲得了意外的發展。故我們一定要相信市場的威力。
三是弱化城鎮化水平規劃。城鎮化是一個自然的曆史過程，城鎮化率的提高也有其內在的規律，不宜人為地規劃。人為規劃一定要提高多少個點的城鎮化水平，就會造成過多剝奪農民土地、趕農民上樓、搞土地財政、建形象工程、推高房價、浪費資源、破壞環境等問題，就會帶來拔苗助長、適得其反的結果。所以，在十三五規劃中，為了避免各地大搞城鎮化建設競賽，要弱化城鎮化水平的規劃。
四是弱化基礎設施建設項目規劃。雖然交通、通信、水利等基礎設施建設是公共產品，是政府規劃的重點內容之一，但是基礎設施建設也有市場需求約束的問題，也有資金約束的問題，也有通過PPP（公私合作夥伴關係）模式實現公私合作的問題，故而要尊重市場規律、尊重循序漸進的原則，也要充分發揮企業和民間資本的作用。故十三五基礎設施建設規劃要將重點放在總體思路規劃上，而不是具體項目規劃上，具體項目要尊重企業和市場的選擇，要有靈活性。
（本章完）