二、治理的演進發展
原始社會解體後，人類進入階級社會，出現了國家。國家是社會生產力和生產關係之間矛盾運動發展的結果，是私有製出現、剝削階級和被剝削階級形成後階級矛盾不可調和的產物。馬克思主義的國家理論認為：“國家是社會在一定發展階段上的產物；國家是承認：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立麵而又無力擺脫這些對立麵。而為了使這些對立麵，這些經濟利益互相衝突的階級，不致在無謂的鬥爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表麵上淩駕於社會之上的力量，這種力量應當緩和衝突，把衝突保持在‘秩序’的範圍以內；這種從社會中產生但又自居於社會之上並且日益同社會相異化的力量，就是國家。”
國家與氏族社會以社會成員之間的血緣來劃分，形成和維持著基本紐帶關係不同，它是按地區來劃分其國民的。生產力的發展和階級關係的產生，取代了天然血緣關係的基本紐帶作用，促使社會成員為了謀求本階級的利益而進行社會流動，不同氏族和部落的成員混然雜居，為了便於對社會成員進行政治統治，使得他們在其居住的地方實現其公共權利和義務，“按地區來劃分就被作為出發點”, “不管他們屬於哪一氏族或哪一部落。這種按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的”。
國家在階級社會中，是不同於原始社會公共權力的一種“特殊的公共權力”組織。國家是實行階級統治的社會公共權力組織，它的本質在於階級統治，可是，在形式上卻表現為超然於社會之上的獨立力量。這是因為“國家的存在證明階級矛盾不可調和”，而又正是為了控製矛盾，維護統治秩序，統治階級才創立了國家，需要“國家權力作為表麵上的調停人”，以表麵淩駕於社會之上的力量存在並發揮作用。雖然如此，但國家存在的社會公共形式並不能代替它的階級本質。國家政權總是屬於在經濟上占統治地位的階級，政治統治是統治階級的聯合力量，是統治階級的集體意誌和力量的表現，一般都是通過國家意誌來實現的。正如恩格斯指出的，“古希臘羅馬時代的國家首先是奴隸主用來鎮壓奴隸的國家，封建國家是貴族用來鎮壓農奴和依附農的機關，現代的代議製的國家是資本剝削雇傭勞動的工具”。原始社會以來，人類已經經曆過或者正在經曆著奴隸社會、封建社會、資本主義社會以及社會主義社會等社會形態，與這些社會形態相適應地存在著的是奴隸製國家、封建製國家、資本主義國家和社會主義國家。奴隸製國家的實質是奴隸主階級的統治，封建製國家的實質是地主階級的統治，資本主義國家的實質是資產階級的統治，社會主義國家的實質是無產階級的統治。
毫無疑義，隨著國家的出現，原始社會的治理便轉變為維護階級統治並與社會公共事務管理相包容的國家治理。概括地說，國家治理就是治國理政，即是以國家為中心對統治階級的利益以及社會的公共事務進行安排和處置。國家治理在人類社會的治理發展中是一個重要的時期，它本身經曆了漫長的演進發展的四個階段。
——奴隸製國家治理階段。奴隸製國家最早產生於公元前40世紀初的埃及，後來，亞洲的巴比倫、印度和中國也先後建立了奴隸製國家，西歐從公元前8世紀古希臘建立的希臘城邦到後來的古羅馬共和國等，都是奴隸製國家。奴隸社會是自原始社會後第一個具有階級意義上的社會發展形態。在該社會形態中，主要是在物質生產領域，大部分勞動者是奴隸，他們辛勤勞動，在得到隻維持自身溫飽和人類再生產的需要之外，沒有自己的任何財產和報酬，也沒有對自己身體和生命的自由支配權利。而在政治領域，奴隸主階級則靠剝削收入，組織強大的軍隊和警察機構，建立森嚴的等級製度，維護奴隸主的特權，並逐步地通過戰爭不斷向外擴張。在這種政治形態下，許多奴隸基本上被剝奪政治權利和經濟權利，而統治階級擁有無限
的特權，包括對所屬奴隸的人身所有權和支配權。在社會管理方麵，由於階級統治的職能相當突出，而社會管理的職能非常有限，僅限於奴隸主階級內部保護私有財產的一些權利。在政治參與方麵，也隻限於有奴隸主階級少數的人來擔任官吏，而統治者也主要依靠家族和世襲的方式來獲得特權地位。概言之，封閉保守、殘酷剝削、階級專政、統治者絕對專權是奴隸社會形態下國家治理的根本特點。
——封建製國家治理階段。公元前475年，中國進入戰國時期，開始了封建社會，封建製國家因此形成。公元476年，西羅馬帝國滅亡標誌著西歐進入封建社會並逐漸形成封建製國家。封建社會是奴隸主階級被推翻後，新興地主階級上台專政後的一種曆史政治形態。在封建社會中，形成的自然經濟是以土地為基礎，農業與手工業結合，以家庭為生產單位，具有自我封閉性、獨立性，以滿足自身需要為主的經濟結構。這種經濟結構中的關鍵生產資料大部分都掌握在地主（或封建領主）手中，故而能夠形成“地主（封建領主）剝削農民”的階級關係。地主階級統治其他階級的根本即為封建土地所有製，地主階級通過掌握土地這一生產資料，對使用土地的農民通過榨取地租、放高利貸等手段進行剝削。同時封建土地所有製的形式也不盡相同，有通過契約租賃、繳納地租、雇用佃戶等方式實現，但其本質依然是一種剝削與被剝削的關係，不會改變封建社會作為一個階級社會的本質。封建社會中往往存在相當明顯的階級製度，如中國的宗法製，西歐的教主—國王—領主—爵士製，形成金字塔式的統治架構。在這個統治階級中，皇帝是最高的主宰，而大臣和僚屬是其權力的具體執行者。在這個階段，現代意義的官僚體製開始形成，開始出現了專門的官吏階層。這種官吏開始脫離生產，而從事專門化的統治和管理工作。
——資本主義國家治理階段。資本主義國家是由代表著資本主義生產方式的資產階級根據自己的利益要求，在與封建地主階級的政治鬥爭中建立起來的。一般認為，1640年英國發生的英國資產階級革命是資本主義國家的開端。封建社會的生產關係和生產力發展到一定階段以後，在農民起義、資產階級革命的打擊和摧毀下，封建社會也逐步走向了終結。在封建統治的廢墟上發展起來的是資本主義，通常封建社會由於生產力的發展會轉型為資本主義社會。最早的資本主義誕生於當時商品經濟發達的意大利，如佛羅倫薩、威尼斯等地區。代表資本主義的自然經濟，是以商品交換與商品生產為核心的商品經濟。由於生產的目的由單一滿足轉變為向社會提供產品，從而決定了生產關係將有別於原有的封建製度。由於商品經濟的發展，原有的自然經濟受到衝擊，開始解體，農民與手工業者開始喪失生產資料，成為無產階級，再由工廠主——最早的資產階級與他們簽訂雇傭協議，形成新的生產關係——勞動力的雇傭關係。歐洲在16世紀到19世紀製度化了的一種綜合的經濟行為，特別以雇傭勞動為中心，還包括在一個相對自由的市場（意味著不受國家的製約）中以公司的名義進行如買賣商品，特別是資本貨物（包括地產和勞動力）等行為的組織和貿易。這就是早期的所謂自由資本主義。到19世紀工業革命背景下以及20世紀以後，自由的商品經濟發展到高度競爭的階段後，又逐步地發展到大工業的壟斷資本主義時期。而這時的政治形態通過資本主義革命的洗禮和公民權利的確立，在政治生態上已經發生了根本性的變化，也就是從以階級專政為根本特征的統治走向現代民主政治，因此，在國家治理方麵也體現出與前麵階段一些根本不同的特征。
在資本主義民主政治形態下，政治權力被認為是來源於公民權利的讓渡，是必要的惡。為此，政治權力是一種被限製的政治物體，這著重體現為在政治全過程中貫徹了憲政主義的思想和原則。作為資產階級革命的重要理論體係，憲政主義發
展了資本主義政治製度架構的根本原則。而以憲政主義為原則建構的政府體係和行政規則著重反映了資本主義形態下的政治治理。概言之，資本主義國家治理有著以下幾個方麵的特征：一是在權力主體的構造中，貫徹了分立製衡的原則，實行了三權分立的政治體製。立法權、行政權和司法權分別屬於不同的議會、政府以及法院係統，三者之間互相製約和監督。二是在政府權能方麵，資本主義的不同階段發生了不同的變化。在自由資本主義時期，政府的角色被定位為“守夜警察”，要求除了維持保護私有財產、公共秩序之外，不對經濟社會過多介入。而在資本主義後期，經濟、社會的危機發生較為頻繁，在社會矛盾相對激化的情況下，政府的角色開始走向主動，尤其是在20世紀30年代後，政府開始介入經濟發展，介入民眾生活，推出社會保障和社會福利，政府的權能得到了很大的擴展。在一些有著社會主義傳統的國家，甚至出現了社會福利主義國家，而行政權也相應地得到了較大程度的擴展。三是在公務員製度方麵，資本主義國家開始實行政治中立的文官製度，開始向社會公開招聘，建立了一個相對開放，人人機會均等的用人體係。四是在社會治理方麵，開始應用民主政治的架構，實行代議製民主。後來發展到了利益集團在公共政策中發揮重要作用的新合作主義（New Corporatism）。在社會事務方麵，公民事務實行的是底層自主決策體係，進行地區自主或社區組織自治，比較尊重公民的自治權利和公民的自主作用，實行國家—社會合作機製。
——社會主義國家治理階段。1917年俄國十月革命的勝利，標誌著社會主義國家的建立。社會主義社會被認為是人類社會發展至今的最高的曆史階段，社會主義有著其他社會曆史形態所不能比擬的優越性，其中最集中的表現就是，占人口多數的廣大人民翻身做了主人，實行無產階級專政或人民民主專政，並實現了最大多數的人民民主政治。在具有根本優越性的政治體製和政治製度下，社會主義國家治理同樣具有其他曆史形態所不能比擬的優越特征。具體而言，主要表現為：一是在生產資料所有製方麵，社會主義實行了生產資料的公有製度。這種製度的實行決定了絕大多數人在經濟地位方麵的平等，由此提高了每一位公民在政治上的平等地位，為民主政治的大眾參與創造了客觀條件。二是國家在組織和領導經濟、政治、社會生活中具有高度的權威，國家的經濟和社會管理職能十分凸顯。在社會主義各項事業的管理中，由於公共權力在經濟領域中的獨特作用，國家和政府在政治生活中處於支配性的主導地位。社會主義民主政治非常強調保障人民大眾依法參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，在製度的設計方麵有著比較完善和優越的參與製度、協商製度、決策製度和監督製度。
由於社會主義被當作是共產主義的初級階段，與人類未來的理想社會——共產主義社會相比，社會主義的社會形態有其稚嫩性和不完善性，在組織機構設置、體製設計及其運行以及政治文化價值取向和實際政治道德水準方麵都有著不可避免的曆史局限性，因此，社會主義國家治理有一個適應社會經濟發展而不斷調整的過程。可以預見，在社會主義向共產主義過渡的過程中，隨著人類社會經濟的高度發展，國家治理越來越追求平等公正，致力於大眾參與，國家治理開始向著本原的治理逐步地複歸、提升。
總而言之，國家治理是人類社會發展中的一個必然進程，占有重要的曆史地位，但它也不可能是終極、完美的治理。國家治理的曆史地位，決定了它是達到無國家的更好的未來社會治理的前階。唯物史觀揭示，國家不過是緩和社會利益衝突而淩駕於社會之上的力量。待到今後國家消亡了，國家從社會那裏收取來的權力就將歸還於社會，治理也將進入全新的未來社會治理階段。由是，治理的演進發展的過程可以作如下圖示：
（本章完）