第五節 執行係統：突破“中梗阻”
習近平總書記在2015年2月主持召開中央全麵深化改革領導小組第十次會議時強調，要處理好改革“最先一公裏”和“最後一公裏”的關係，突破“中梗阻”，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。
所謂“中梗阻”現象主要是指決策執行過程中，因為各種複雜因素影響，導致決策變形、走樣、斷章取義，甚至出現上有政策下有對策，嚴重偏離決策目標，導致政令不通、執行不力、效能低下的現象。《人民日報》刊發社論指出，近年來，國務院相繼取消和下放了數百項行政審批事項，但很多改革措施在基層大打折扣：中央決定取消的職業資格許可認定，到省裏還要開會研究討論；公安部說孩子出生就能辦戶口，有的地方卻沒有準生證就不給辦；財政部、國家發改委發文統一取消檔案管理收費，有些地方卻還在收取數十元的費用……“國務院都過河了，地方政府還在摸石頭。”網友對簡政放權中，中央與地方的“溫差”吐槽不斷。
一、影響決策執行力的原因分析
（一）決策客體
決策的客體是公共事務，而公共事務的性質在很大程度上影響到決策的執行力。性質單一，涉及的領域和範圍較小的決策，執行起來往往相對比較容易。而牽連因素複雜多變，涉及問題連鎖性強、持久性長的決策往往執行困難較大。2015年上半年，敘利亞、利比亞等中東、北非地區由於戰亂不斷，加之“伊斯蘭國”極端組織橫行猖獗，使得大批難民從土耳其、塞爾維亞湧入德國等歐洲發達國家，形成了二戰以來最大規模的難民潮。沿途國家一開始也采取攔截措施，但麵對越來越多的難民，這些國家索性睜一隻眼閉一隻眼，放任難民過關。麵對瘋狂湧入的難民，發達國家一開始以“打擊非法移民”為由，築起海陸空的防衛高牆。2015年9月4日，媒體曝光一張敘利亞3歲小男童溺亡海灘的照片後，震驚世界。迫於輿論壓力，歐洲各國政要紛紛表態，有條件地放寬難民入境政策，隨即又采用名額攤派的辦法平衡各國壓力。事實上，難民壓力早已有之。隻不過矛盾的焦點在於歐盟各國經濟發展不平衡，新加入歐盟的國家沒有得到預期援助，希臘債務危機使得歐盟內部出現新一輪的信任危機。“接收”還是“拒絕”這樣的選擇，對歐洲各國來說，不僅是一個本國民生與國際人道的矛盾問題，而且是一個歐盟國家之間早就蓄積已久的矛盾問題，更影響到歐洲與美國、歐洲與中東北非持久關係的問題，各國政府不僅決策難，執行更難。
（二）決策要素
決策要素包括“事實要素”和“價值要素”，具體又分為目標、價值觀念、方法、程序、環境、方案等。每一個要素都會映射到執行環節影響其效力，以下我們舉例說明。
1．目標
決策環節與執行環節的目標必須是一致的。目標正確與否直接影響到執行效果：如果決策目標本身就是錯誤的，偏離了公共服務的宗旨，執行效率越高，越南轅北轍。決策目標正確，能夠促進生產和生活發展，能夠讓老百姓真正看到實惠，執行過程中遇到的阻力就會小很多，決策效果可以得到充分體現。目標明確與否直接影響執行力：目標明確，便於執行者掌握指令，避免因籠統含糊而引起的誤解。反之，目標越是模糊，越不容易在執行中有效實施控製。
2．方案
任何一項決策都會涉及公共利益的管製和分配，任何一種分配方案都必須做到合情、合理、合法。由於每個人的價值偏好不同，很難形成完全一致的判斷和選擇，合乎大多數社會成員共同利益、合乎公序良俗的方案一般來講都能夠比較順暢地貫徹實施。某種程度上，執行的過程也是一個在全社會凝聚共識，通過不斷地普及、宣傳，贏得老百姓認同、支持的過程。內容和程序合法，同樣至關重要，隻有具備法律的權威和效用，才能得到法律的保障，減小執行過程中的各種阻力。
3．資源環境
決策執行離不開四個方麵的基本保障：經費、人員、信息、權威。沒有充足的物質資源，任何決策都難以貫徹落實。經費雖然是執行的動力，但並不是唯一的杠杆，投入多不意味著產出回報就高，這其中需要進行有效的管理和控製。人員是決策執行的第二大資源，決策執行需要具備相應素質的人員完成。但並不是說動員力量越廣泛越好，很多時候人多反而力量越弱。為貫徹一項決策而專門成立一個機構，造成機構臃腫、人浮於事的現象經常是決策執行的“並發症”。有效的信息溝通是執行者準確領會決策意圖的關鍵，很多情況下，執行不力往往由於上下左右信息不對稱，彼此關門造成。最後，對於執行者而言，權威也是一種資源，是臨機處置、陣前指揮、協調各方麵資源的保障。中國古代“將在外君命有所不受”，表達的就是執行者應具備相應權威的意思。
（三）執行部門自身的隊伍、結構和文化
決策執行是一種典型的組織行為，必須依托一個堅強有力、行動高效的組織體係。很多媒體、學者將“中梗阻”現象歸結為機關守門的科長、處長等中層負責人個人水平和素質 ，這種理解未免過於偏頗。按照韋伯的科層製結構理論，整個政府部門縱向結構不僅是一個“上下級”體係，更是一個“目標—手段”鏈條體係，上級部門的“手段”，就是下級部門的“目標”, “總目標”可以經過層層分解，成為若幹的“手段”，進而形成一個大“目標—手段”鏈條體係。任何一級政府部門內部，都不存在絕對意義上的“基層”或者“中層”執行者，每一個人都應當參與決策執行，決策者自身也必須置身於推動執行的過程中，才能不斷發現問題，及時作出評估和調整。在大的“目標—手段”執行鏈條上，執行係統的結構、執行隊伍的素質和效率對執行效果起著關鍵作用。具體來看，下列因素會對決策執行部門造成影響。
1．執行部門的結構狀況
管理層級和幅度是結構體係的兩大指標要素。一般來講，幅度越大、層級越多，決策信息傳遞出現偏差的概率就越高，決策執行虛化和扭曲的可能性越大。執行係統結構統一性、完整性和設計科學性直接影響到信息傳遞的準確、及時和便捷，直接關係到成員工作的協調、有序，最終決定著決策執行的效率和效能。
2．執行者的素質和態度
任何一項決策的執行都必須落實到個體身上，執行者在執行決策時，具有很大程度的自由裁量權，這種裁量權表現為執行者對決策事項的輕重權衡，緩急斟酌，以及做出相應調適的狀態。裁量權的使用，有時依賴於執行者的責任心、投入程度以及創新精神、管理能力、政策水平等。一般來講，執行不利的常見原因是執行者對決策目標和方案缺乏認同感或者理解錯誤、政治或業務素質不足等，但也不排除由於個人利益、局部利益因素，陽奉陰違，甚至公開抵製決策執行的情況。
3．執行文化
積極、高效的執行文化是直接影響和塑造每一個成員執行力的關鍵因素，甚至比剛性的紀律規範更具有約束力。執行文化能夠像吸鐵石一樣把整個部門的成員凝聚在一起，使組織保持良好、團結的狀態，鼓舞士氣，形成積極進取的態度和頑強奮鬥的精神。現代管理心理學研究表明，組織的凝聚力和高效的工作精神與員工薪酬激勵機製一樣，對提高組織績效有著重要作用。影響執行文化的因素很多，歸納起來主要有：①核心人物的影響力；②組織成員對組織目標的認知和認同；③組織成員對組織利益和個人利益的認識，以及利益分配均衡的程度；④組織成員的榮譽感和心理滿足程度；⑤組織內部人際關係和諧程度；⑥組織內部解決衝突的能力，即組織和諧度。
4．紀律和製度保障
這種製度保障主要體現在兩個方麵：一是保證執行權行使的相對獨立性，不受外界幹擾。由於曆史和現實的諸多原因，我國執行機關或人員在行使執行權時往往受到其他政府部門、社會組織和個人權、錢、情關係的幹擾。西方三權分立國家，為保證執行權的相對獨立，專門設置了執行局。這種製度設置能否適用我國，將在後文進一步討論。二是權責同構，完善激勵和監督機製。決策執行的根本目的是要保證公共利益的最大化。任何違背公共價值取向的執行行為，都應當受到責任追究。而執行問責的基礎是實現“權力—責任”同構，一要對執行者充分授權，明確權力的邊界，對執行效果顯著者在物質上、精神上給予獎勵；二要加強“內部—外部”相結合的監督，實行責任公示，即通過製定法律法規、發表責任聲明、發布新聞稿公開政策執行相關責任規定等形式，提高決策執行的透明度，加大執行監督力度。
（四）社會公眾的支持和參與
決策能否發生既定效力，並非政府部門決策者、執行者一廂情願，而需要決策目標群體的理解、配合與支持。目標群體配合，甚至主動支持的情況下，決策執行往往比較順暢。反之，目標群體采取不合作，甚至對抗措施，決策也難以推行。社會公眾對決策認同、支持、順從主要取決於以下因素：
1．政治參與的主動化程度
公眾政治參與越強，越容易與政府形成較為密切的溝通與認同。對政府的信任，對法治的遵從，是一個社會高度參與、協商民主的必然結果。發動群眾，依靠群眾和走群眾路線一直是我們黨的優良傳統。革命戰爭年代，毛澤東曾指出：“我們的政策，不光要使領導者知道，幹部知道，還要使廣大的群眾知道。”“在我們一些地方的領導機關中，有的人認為，黨的政策隻要領導人知道就行，不需要讓群眾知道。這是我們的有些工作不能做好的基本原因之一。”遺憾的是，這種好的認識和好的傳統越來越少，越來越乏力。信息越不對稱，公眾參與度越低，決策的執行度也越差，或者所謂“執行”隻是雨過地皮濕，根本沒有達到決策的初衷和目標。
2．決策本身的法律強製性
政府決策是國家意誌的體現，多數情況下，決策都以法律、法令、政策等形式予以公布，本身就帶有強製執行性的色彩。對於拒不執行政府決策的個人可以依法強製執行並對當事人予以法律製裁。隨著近年來城市化的加速，因拆遷補償難以達成一致產生的“最牛釘子戶”不斷見諸媒體。一麵是城市總體規劃的執行壓力，一麵是各種媒體記者“長槍短炮”的輿論壓力，政府部門拆與不拆都陷於尷尬。2013年，媒體報道，北京市海澱區人濟山莊小區內一棟26層的居民樓，樓頂加蓋2層別墅，“氣勢宏偉”酷似一座人造“花果山”。事實上，早在2009年，城管部門就已介入，但由於業主一直“躲避執法”，所以直到媒體報出，才最終得以實施強製拆除 。在有的地方，因為野蠻拆遷導致群眾上訪，而在另一些地方則是“最牛釘子戶”在城市中心當攔路虎。如何在兼顧弱勢群體利益的前提下，打擊不法分子囂張氣焰，確實是決策執行應當研究的問題。
3．情勢變遷
任何決策都有時效性，隨著時間推移，一些決策會淡出人們的視野，一些決策會被證明有利或有悖於社會發展。決策科學家們曾經分析過這樣一個案例：美國某學區改革有A、B、C三個備選方案，由學生家長組成的全體會議討論決定。起初，A方案得到大多數人擁護。許多人認為A方案已成定論。但是，經過幾個月的討論，最後投票的決策結果是隻有少數人認同的C方案。那麽，為什麽一個不被人看好的方案反而被最終采納呢？科學家研究發現，在決策過程中發揮微妙但又起決定性作用的是注意力問題。在長達數月的決策過程中，會議頻繁，許多參與者中途退出。認同A方案的人認為勝局已定，因此沒有積極參與隨後的跟蹤過程。而主張C方案的人雖然是少數派，但他們多為中產階級家庭，許多人不需要正式工作，有充分的精力投入這個決策過程中，始終積極參加方案選擇的討論。經過幾個月曠日持久的討論，到最後的表決時，支持A方案的人中隻有一小部分人仍然參與這個過程，而支持C方案的人則大多堅持了下來，因此取得了勝利。
二、中國能不能走“決策—執行”分離的道路
黨的十八大報告提出，要確保決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。很多學者據此提出，中國也應當仿效西方政府改革模式，探索決策和執行分離，並且按照這種思路推進大部製改革。這種提法是否可行？我們先來分析西方“決策—執行”分離的理論和實踐道路。
（一）西方“決策—執行”分離的理論和實踐道路
西方國家決策—執行分離基於三權分立的國情基礎和“政治—行政”二分的理論基礎。“政治—行政”二分理論的代表人物之一，美國學者古德諾（Frank Johnson Goodnow）認為，政治行使的是決策職能，代表著國家意誌，而行政則是國家決策的執行。因此，政治與行政是可以分離的。具體來說：第一，國家行政機關的職能分為政治職能和行政職能；第二，行政機構之間的分工並不像政府職能分工一樣清楚，因此“政治”與“行政”必須在一定程度上達到調適；第三，行政更多地表現為事務性、程序性和可操作性的工作。
基於政治和理論的基礎，西方國家“決策—執行”分離實踐以美國和英國為代表。
1．英國的分離改革概況
英國是傳統的議會主權和君主立憲製國家。政府部門是議會的執行部門，不需要另外選舉產生，中央政府由首相、內閣和來自下議院的部長組成，其職權受議會節製。各部部長的法律授權極大，可以製定規章、批準協定、任命官員。這樣的製度設計使得決策與執行經常混淆，執行人員自主權利少，決策執行效率普遍不高。針對這一弊端，1988年，撒切爾政府批準《政府管理改革：下一步行動方案》（The Next Steps-Improving Management in Government）。方案首先對政府的行政職能進行了重新定位，把政府的主要精力放在決策而不是具體執行和提供公共服務。其次，在中央政府各部建立執行局和決策核心司，執行局專門負責政策執行，決策核心司則幫助部長負責核心決策事務。執行局與政府就目標、職能、任務等內容與政府簽訂協議或資源框架文件，政府除按協議或框架文件內容定期對執行局的績效進行考核評估之外，不得幹預執行局的日常經營活動。最後，執行局實行首長負責製，首長職位公開競聘，其任期通常為3—5年。到1995年，英國近三分之二的公務員轉到一百多個執行局工作。2006年，執行局的總數達到125個，隨後，由於財政等原因，開始合並裁撤。但總體看，執行局改革已深入人心，超過80%的用戶對執行局的效率表示滿意。
2．美國的分離改革概況
美國是較早探索建立“執行局”的國家，20世紀50年代就出現了大量獨立的執行機構。這些獨立行政機構以獨立的委員會或公司形式出現，不隸屬於政府各部，卻有權協助政府處理一些複雜的事務，如社會福利、社會保障、社會服務等。這種“外包服務式”的獨立行政機構在改革初期取得了很大的成就，在美國的經濟、社會生活中占有重要地位，成為美國政府結構中一種不可缺少的組織形式 。1993年，克林頓上台以後，進一步啟動了所謂以企業家精神“重塑政府”運動。克林頓認為，有效的政府應當實現“掌舵”與“劃槳”相分離，政府隻負責“掌舵”，而“劃槳”的任務應當移交給下級政府或政府以外的主體。實際上，這也就是將決策與執行實現二分，政府負責決策，把握宏觀方向，下級部門或者其他社會主體以簽約服務的方式負責執行。具體措施有三項：一是打破壟斷放鬆管製，實行私有化。繼20世紀70年代放鬆證券、航空、通訊管製後，又采取一係列的措施減少政府對經濟的幹預，更多地依賴私營部門完成各項協調執行措施。二是實行“新聯邦主義”，積極推行自下而上、簡政放權模式，擴大州和地方政府職權。三是發起績效改革運動，全麵提升工作好、花錢少的政府能力。由於已經具備了大量獨立的執行機構，美國新公共管理運動改革的重點不是促進決策執行分離，而是圍繞決策、執行、監督“行政三分製”進一步簡化機構層次，強調顧客導向和市場服務。這種趨勢一直延續至今。
總體來看，西方國家決策與執行分離改革的方式，因各個國家的體製、背景與發展情況不同，表現形式也各不相同。經過探索形成了兩大類型：一是以英、美為代表的絕對分離派，決策與執行徹底脫鉤；另一類是以俄羅斯、新加坡、韓國等為代表的相對分離派。執行局改革在打破大一統的文官製度方麵取得了積極的實效，從出發點來看，通過借鑒商業管理的經驗，實現決策與執行職能剝離，專業化的事情交給專業的部門來辦，以最大限度地減少政府管理成本，提高績效，這些無疑都是“決策—執行”分離的優點。但執行局改革同樣帶來了新的弊端，那就是所有政府部門都無一例外地在“權力外包”的同時，將本來應當承擔的責任也一起“外包”了出去。任何一個私營部門都不可能做到像政府部門一樣，承擔由於決策執行失誤造成的巨大公共損失。
（二）中國不宜照搬西方“決策—執行”分離的道路
與西方“決策—執行”分離改革相比，我國現實國情存在諸多差異。
1．政治製度不同
我國的根本政治製度是人民代表大會製度，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，人民代表大會負責，受人民代表大會監督，屬於議行合一政治體製，與西方國家立法、行政、司法三權分立截然不同。從中央政府與各部委、地方決策關係來看，雖然各部委、各地方基本屬於執行性決策，但在具體執行過程中，也必須根據各部門、各地方的實際狀況，進行有效的調整。就我國的國情和改革方向看，“確保決策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調”，不是要削弱或者剝離政府權力與責任，而是要擺正決策與執行的關係，在各級政府內部解決目前決策不明、執行不力的問題，進一步加強宏觀調控，使政府部門不要隻顧自身利益，真正做到立黨為公、執政為民，建設服務型政府。
2．政治文化和法治環境不同
我國屬於高度集中的政治文化，長期以來，老百姓養成了“有問題找政府”的習慣心態。轉變計劃經濟體製“全能型”政府改革係統工程，必須在黨的統一領導下，遵循統籌兼顧和漸進式發展的方針，才能確保各方麵的穩步推進。特別是，我國目前非政府組織發展尚不成熟，在簡政放權過程中，不斷健全法治，培育承接政府和市場之間過渡環節至關重要。簡單推進“執行局”方式，隻會助長新一輪機構膨脹；簡單實行“執行外包”隻會助長權力尋租現象的蔓延。我們所探討的決策、執行、監督，是要實現三項權能相互製約和統一協調，進一步強化黨內監督、政府監督，同時，加大外部監督、群眾輿論監督的力度，推進法治化進程，發揮綜合協調作用，使決策和執行的二軌馬車同步快跑，不偏離基本的方向和原則。
3．改革的手段方法不同
西方國家政府是市場的守護者，決策執行的真正主體在市場，動員市場力量參與決策執行是問題的關鍵，“執行外包”模式正是調動市場力量參與執行的最簡單辦法。而我國在長期計劃經濟體製下，形成了政府體製內部決策、執行、監督職能分割不清，權力過度集中，決策機構膨脹，執行部門相對弱化。在這種狀況下推進改革，牽一發動全身。搞一刀切的辦法顯然不適合我國國情。我國提出的決策權、執行權、監督權相互製約和協調，是要解決“事權”而不是“法權”。具體說，就是要解決決策的權限、執行的權限、監督的權限相對清晰明確，而不是絕對分離。提高決策執行力應當因地製宜，充分利用目前“中央—地方”係統、“地方—基層”係統的架構，在不斷推進簡政放權、權力清單、責任清單、負麵問題清單的同時，有計劃有步驟地推進執行係統扁平化和大部製改革。
因此，我們認為，西方決策與執行分離改革的實踐探索對我國深化政治體製改革是具有參考意義的，但脫鉤甚至成立執行局或“執行外包”的形式是不宜照搬的。
三、建設中國特色的服務型政府
黨的十八大報告提出，要按照建立中國特色社會主義行政體製目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。黨的十八屆三中全會《決定》進一步提出，切實轉變政府職能，深化行政體製改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。
“服務型政府”概念是相對於“管製型政府”提出的。管製型政府權力滲透到社會生活的各個角落，一方麵，社會公眾缺乏有效的政治參與渠道，另一方麵，市場主體缺乏積極性，政府對企業的市場準入、經營領域、投融資活動和價格定價直接進行幹預。事實證明，這種模式下的市場缺乏活力和創造力，政府管的越多越管不好。與管製型政府不同，服務型政府強調以人為本，注重調動市場積極因素，引導公眾有序參與。政府作為公共權力的代行者，必須按照人民意誌辦事，決策和執行都必須自覺接受公眾監督。可以說，服務型政府是國家治理體係和治理能力現代化的必然選擇。隻有塑造政府和市場、政府和公眾良性的互動關係，才能最大限度地調動一切積極有利因素，實現經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”全麵、均衡和可持續發展。從執行係統建設的角度看，建設服務型政府就是要建設有限型政府，扁平化政府，績效型政府，民主參與型政府，法治、責任、公開型政府。
（一）建設有限型政府
政府與市場永遠不是誰取代誰、誰領導誰的關係，而是相互協調、有機配合、均衡發展的問題。建設有限政府關鍵是要協調解決“政府失靈”和“市場失靈”的問題。所謂“政府失靈”是指由於政府機製存在的缺陷，無法使資源配置效率達到最佳的情形。主要表現為公共決策失誤、公共物品供給低效率、政府權能擴張、權力尋租及腐敗等。所謂“市場失靈”是指由於市場機製本身的某些缺陷和外部環境的某種限製，使得單純的市場機製不能或難以實現資源的有效配置。通常表現為壟斷、外部負效應、周期性經濟危機、貧富差距懸殊等。在市場經濟體製下，政府應充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，糾正“市場失靈”。
改革開放以來，盡管政府不斷簡政放權，釋放市場在資源配置中的能量，但政府職能與市場體製的規範性要求還有很大差距，各級政府運行仍受製於全能型政府的思想，既當裁判員又當運動員。國有大中型企業仍大規模投資高能耗、高汙染產業，歐洲對我國光伏產品實施反傾銷政策，從另一個側麵也暴露出我國企業產能過剩的問題。對於長期虧損的國有企業，政府通過政策優待、財稅返還、貼息貸款等方式給予扶持，造成了不同所有製企業競爭地位的不平等。在過多參與企業經營管理的同時，對那些需要政府提供公共服務的領域，政府卻未能真正履行好管理職責。世界各國的實踐表明，在高度複雜、快速變化和高度流動的信息社會中，要想有效地解決公共問題、提供公共服務，並有效地進行公共事務的管理，光靠政府行政的力量是不夠的，必須要有整個社會的有效合作，讓整個社會變成一個有機的整體。要實現這一目標，就需要政府實行冶道變革，建設有限政府、法治政府、民主政府，自主治理，實現政務信息公開。
從全能型政府走向有限型政府的過程，實際上就是規範政府權力清單的過程，要求各級政府部門“自斷其臂”，還權於民，還權於市場的過程。政府體製改革要以轉變政府職能為重點，繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，加強和完善宏觀調控，減少和規範行政審批，為不同所有製企業創造公平競爭的市場環境，把政府職能切實轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，積極培育各種非政府組織、企業行業協會等政府和市場的中間組織和力量，真正實現市場在資源配置中起決定性作用。
（二）建設扁平化政府
組織結構分縱向和橫向兩種。縱向結構（即層級化）是指按照上下層級關係形成的有序的構成形式，優點是權力沿垂直方向分布，權力鏈清晰；缺點是層級化的過程中，不可避免地會出現管理效能逐級衰減。橫向結構（即部門化）是為了適應現代社會專業化、專門化管理而形成的部門間的職能分工。橫向結構分解了決策和執行權，有利於靈活指揮，快速反應；但橫向結構的數量和相互分工協調如果設計不科學，會造成大量中間地帶和灰色區域，影響管理效能。縱向和橫向結構劃分的核心是決策權。縱向結構解決的是管理層級的問題，而橫向結構則是解決管理幅度的問題。最終是解決集權與分權問題。不論集中還是分解，組織結構設計的基本目的之一就是提高管理效率、增強執行力。理論上來講，權力高度集中最有利於提高效率，但從專業分工角度考慮，權力隻有適度分解才能保證決策理性和執行力的不斷提高。
為了提高決策能力，任何組織都麵臨兩種選擇：一是將相關知識轉移給那些有決策權的人，二是將決策權力轉移給那些擁有相關知識的人。在韋伯創立科層製理論的前工業時代和工業時代裏，知識多以通用性為主，專業分工也不像現代社會這樣精細，因而組織之間以及組織內部進行知識的有效轉移不需要過於特殊的條件，組織結構的劃分自然以縱向層級劃分為主。而現代社會，專業化知識日益增多，知識在組織內部以及組織之間進行轉移的成本越來越高。在這種情況下，權力的橫向轉移就成了必然之選，組織結構的扁平化也就成了時代的呼聲。結構扁平化不是任意劃定的。組織結構的縱向劃分與橫向劃分之間是相互製約、相互影響的關係。法國管理學家格蘭丘納斯（V. A. Graicunas）在研究組織中的上下級管理理論時，把上下級關係分為三種類型：
①直接的單一關係，即個別的上級與其直接下級發生關係。
②直接的多數關係，即上級與下級的各種可能組合之間的關係。
③交叉關係，即下級相互之間的關係。
格蘭丘納斯進一步提出了計算上下級關係的公式：
C=n（2n-1+n-1）
式中，C為可能存在的關係總數，n為直接對管理者負責的下級數。當下級人數n從2增加到11時，相應的上下級關係數量見表3-2：
表3-2 管理幅度與人際關係
可以看出，管理幅度和管理層級成反比，幅度越大，層級越少；相反，管理幅度越小，則管理層級越多。在實踐中，管理幅度與管理層級之間的關係更為複雜，還要受到製度環境、組織目標、決策內容、決策者自身水平和能力以及決策技術手段等因素的影響。
管理幅度的設計受製於權力。一方麵，任何組織從產生那天起，就有自我膨脹自我生存的本能，並且，現代社會決策問題日益複雜化、多樣化，知識和信息的轉移、處理難度都大大增加，使組織機構的膨脹幾乎成為一種必然的趨勢。另一方麵，職能同構的原理告訴我們，下級部門的結構設計常常不得不與上級部門相對應。上級部門橫向結構劃分越多，下級部門的橫向結構劃分自然也會增多。依照這樣一種逐級遞增關係，在組織體係最基層的部門橫向結構也必然會出現膨脹化的趨勢，甚至會出現很多形同虛設的部門。
為了尋找提高決策與執行的最佳結合點，世界各國都在力圖通過各種改革方案，不斷進行機構改革和調整。以我國政府機構改革為例：1949年新中國成立初期國務院組成部門、直屬機構、辦事機構共35個機構，1952年增加到42個，雖然同年就已開始推進機構改革，然而到1954年機構數量卻仍增加到64個。“**”結束後，為了迅速複蘇經濟，國務院相關機構迅速增長，到1981年膨脹到100個。全國人大先後通過1982年、1988年、1992年、1998年四次重大的政府機構改革方案，但收效甚微，一直停留在“精簡 — 膨脹 — 再精簡 — 再膨脹”的怪圈當中。直到1998年，國務院組成部門由40個減少到29個，內設機構精簡四分之一，人員總數減少一半才實現了新中國成立以來最大規模的一次國務院機構改革。十二屆全國人大一次會議按照黨的十八大提出簡政放權、推動政府職能轉變的思路和“五位一體”建設的總體布局要求，進一步將機構精簡為25個。
是不是機構精簡就必然能夠提高執行力呢？不盡然。世界各國在處理機構增減與提高效率的關係上，目前還沒有找到一條行之有效的道路，通常在社會公眾或政府注意力關注點密集的範圍內，新增機構大規模膨脹，而常規性工作的機構則逐漸精簡。美國“9·11”事件後，國土安全成為社會公眾及布什政府關注的重點，國土安全部的機構膨脹及權力覆蓋範圍遠遠超過了其他機構，甚至出現了大量權力交叉侵占的領域。在關鍵性問題上這些新增機構幾乎全部聽命於總統，這樣的機構設置顯然有違結構設計的理性原則。
（三）完善績效型政府
績效型政府注重通過執行和評估進行成本—效益分析，強調過程和結果，以評估成績作為安排下一年財政預算的基本依據，有利於降低行政成本，提高行政效能，提升公共服務的水平和質量。建構績效型政府，需要改變“重決策、輕執行、輕評估”的現狀，拓展公民參與途徑。在積極引入第三方參與評估的同時，更要注重通過互聯網等新興媒體方式，加強與社會公眾的互動，一方麵確保政府決策、執行的公開透明，另一方麵及時回應社會關切，根據民眾呼聲，主動進行決策調整和創新，更好地服務於公眾。
根據上述要求，調執行係統的結構設計應當關注以下幾個方麵。
1．服務組織目標
結構設計最終要服務於組織目標。而“目標”可以層層分解為若幹的“手段”，進而形成一個“目標—手段”鏈條體係。相應地，結構設計過程也是一個層層分解的過程，要求有不同的管理幅度和層次，有不同的組織職能、人員配備和權責安排來構建這個“目標—手段”體係。在很多情況下，組織目標都不是單一的，而是多元化的，而實現多目標體係，需要通過有側重的資源配置、組織整合才能做到。一般來說，組織都是根據中長期的戰略目標來進行係統設計，戰略目標的調整和變化，也會導致組織的結構發生改變。戰略目標的確定應當通過嚴格的論證規劃實現，然而實踐中，很多政府部門的戰略目標是根據領導人的職務更迭、喜好變化而定，這一方麵導致了組織結構設計的不確定性，另一方麵也造成了執行部門對人不對事，執行效果因人而異。
2．權力責任對等
權力運行有兩種模式，即分權製和集權製。分權製模式中，組織是通過法律、法規和工作程序來運行的，因此在結構設計上，要給予那些涉及製定法律、法規、工作程序以及執行和監督的部門更多的關注。集權製模式是通過行政命令的方式來實現的，要求結構設計更重視管理幅度的合理性和管理層次的銜接性。不論哪種方式，都應當做到權力與責任對等，即建立權責一致的結構體係。韋伯構建的現代科層製描述了兩個層次的責任，一是集體責任，二是個人責任。責任與權力的配比是正向統一的，不論是政府還是行政人員，行使一定的權力就必須同時課以相應的責任。因此，組織在進行權力體係架構的過程中，必須時刻注重權力與責任的統一。而這恰恰是我國目前權力結構設計的薄弱點，要麽權責描述不清，要麽權力和責任都無限放大。采用權力—責任清單模式，經過多方協商論證確立的權力責任體係是解決目前問題的一種積極嚐試。從長遠來看，權力—責任清單的配比應該堅持法治化道路，而不能純粹采用行政命令方式。
3．加強上下左右聯動
權力下放過程中，更要注重加強上下左右各部門之間的協作和聯動，通過電子政務和大數據管理等手段，增加信息傳遞的渠道，降低協調的成本，最大限度地減少中間灰色地帶，提高工作效率。
4．完善監督機製
在機構調整過渡的時期，單個部門的職能權力會出現放大現象。此時，加強有效監督就會顯得尤為重要。在很多政府部門，決策、執行和監督三種權責經常混淆不清，監督權經常受到決策和執行的幹擾，監督者為了明哲保身“不得罪人”，經常睜一隻眼閉一隻眼。因此，在政府結構調整過渡階段，必須建立獨立、由上級部門或同級權力部門派出的專門監管部門，以保證政府執行力的順暢運轉。
（本章完）