第二節 信息係統：多元共治的公共信息資源網
信息在決策過程中具有至關重要的作用。某種程度上，決策的過程也就是信息處理和輸出的過程：決策者必須首先收集與決策問題有關的信息，然後進行分析，在此基礎上形成決策，進入執行環節。因此，有人也認為決策的過程是一個由客觀信息轉化為主觀信息的過程，或者說由狀態信息產生指令信息的過程。人類製造信息的能力在不斷增強，而處理信息的能力卻沒有明顯改進，海量湧現的信息使越來越多的人成為奴隸。本節將介紹信息熵、信息成本、信息博弈和注意力等客觀製約信息收集、處理能力的因素，也隻有從這些方麵入手，才能提高決策能力現代化的水平。
我國各級政府通常依賴內設信息機構或下級執行部門上報有關決策信息。作為內設機構的信息係統，力量往往相對薄弱，無法形成完整的信息網絡。絕大多數行政機關忙於日常事務，無暇對具體問題進行深入分析研究，信息搜集停留在直觀、片麵、眼前、表象層麵。出於部門利益等原因，下級部門在上報信息時也往往報喜不報憂。信息係統缺乏必要的社會參與、監督，這也影響了信息係統的搜集水平。體製外的公共信息部門，由於缺乏信息來源和經費支持，在整合信息資源、提供決策谘詢方麵的能力和水平都比較低。
本節內容與後文電子政務、大數據時代下的政府決策可以作為一個整體，構成信息係統現代化的基本輪廓，要求各級政府部門打破政府信息封閉係統，消除信息熵現象，推動公共信息資源網絡體係建設，構建公開、高效的信息互動係統。
一、決策信息的運行規律與特征
（一）信息熵
“熵”概念是德國物理學家魯道夫·克勞修斯（Rudolf Clausius）1868年提出的。該理論認為，物質和能量隻能沿一個方向轉化，從能量較高的狀態運轉到能量較低的狀態，從可利用到不可利用，從有效到無效。“當熵處於最小值時，即能量集中程度最高、有效能量處於最大值時，整個係統也處於最有序狀態。相反，熵為最大值、有效能量完全處於耗散的狀態，也就是混亂程度最大的狀態。”
經過不斷發展，熵理論應用遠遠超出了熱力學和物理學的範圍，用於標誌各個領域資源的自然衰減規律。政府決策領域最具代表性的就是信息熵。信息熵產生的根源是政府部門組織結構的相對封閉、穩定狀態，特別是在金字塔形的政府層級結構中，由於層級數量的增加和單個上級麵對下級數量的增加，更容易造成信息的衰減和流失。這種流失有兩個特點：
1．時間矢——標明信息熵的方向性
信息熵現象在決策過程中普遍存在，並且絕大多數情況下是不可逆的。不論縱向上下級之間的傳遞，還是橫向部門間平行傳遞，不論傳遞的形式是口頭、書麵還是其他，都會因為人們理解、判斷能力不同導致信息的衰減或變異。即便不發生位移，信息自產生那一刻起，也會隨著時間的推移，發生衰減或變異。這一規律稱為“信息不增值原理”。對於相關變量做任何形式的改變都不能使信息增值——至多是不減少，但絕不可能增多。
圖3-1 組織結構中的信息熵
政府部門內部的信息必然向著熵最大化方向發展。從信息源產生之後，信息一般都不會朝負熵方向發展，總是朝著正熵值最大方向發展。尤其在決策方案形成階段，不可能所有初始信息都進入備選之列，總是最能支持方案的信息被排列在最優位置，而這種有選擇性的篩選、排序本身就意味著信息的衰減。距離信息的源點越遠，熵越大。因此，縮短信息傳遞的中間環節，減少傳遞的時間周期，也就能夠盡可能地減少信息熵。
圖3-2 熵值遞增規律
2．狀態矢——標明信息熵的對應性
信息熵是一個狀態函數，對應政府部門縱向和橫向結構以及內部運行規程。按照韋伯的描述，組織結構可以分為縱向和橫向兩個維度：通過縱向等級，節製權力集中，從而保障其運行過程暢通無阻；通過橫向分布使組織內部各部門協調互補，體現權力分散化運行。信息熵與政府部門結構的對應關係表現為三個方麵：①熵是組織結構複雜程度的表征。在其他條件相同時，部門縱向層級和橫向部門越多，信息熵也越大，也就是我們通常所說的信息傳遞成本越高，信息的失真度也越大；②熵是組織無序程度的度量。部門之間的關係越複雜，信息熵也越大；③熵是組織不確定性的指標。在所有對應關係中，決策者的目標注意力對信息熵起決定性作用。決策者不關心的信息，從產生那一刻起就會達到熵值最大化。某種程度上，我們甚至可以用信息熵的大小反推評估政府部門結構狀態：熵值越大，表明組織結構的層級越多，官僚機構臃腫，效率低下；熵值越小，表明組織結構越精幹，效率越高。
從信息熵的“時間矢”和“狀態矢”兩個方麵可以得出結論：信息在組織內部發展的主要方向是按照最大化原則運行和存在的。信息熵越大，距離終極態越近；熵越小，距離終極態越遠。根據熵增原理，政府部門公開政務，減少不必要的行政審批、政策逐級傳達的中間環節，就能夠做到最大限度地減少信息損耗。
如果說“時間矢”和“狀態矢”隻是表明了信息的客觀運行規律的話，各種人為因素導致的信息熵情況更為複雜，最典型的有三種：一是“歪曲”，表現為下級理解傳達上級決策內容“走樣”“變形”。二是“損缺”，表現為斷章取義，使決策內容殘缺不全，整體功能得不到有效發揮。三是“對立”，表現為“上有政策，下有對策”，陽奉陰違，“唱對台戲”等。這些形態的信息熵往往根源於部門利益或個人利益，不僅要靠全麵推進政府機構改革來解決，而且要從法律、製度、道德、文化等層麵，全方位長期綜合治理才能見效。
（二）信息成本
信息成本包括兩層含義：一是信息的搜集成本，二是信息辨別、處理成本。美國心理學家菲斯克（S.T. Fiske）和泰勒（S.E. Taylor）研究發現，人們往往采用複雜問題簡單化的辦法來降低決策成本，手段通常是：①忽略一部分信息；②重複使用某些熟知的信息；③接受一個不盡完美的選擇。
政府決策除了考慮搜集和處理信息的投入/產出比之外，更重要的是考慮行政效率和目標公平性等因素。成本最小化的“理性計算”，使得信息在決策行為的各個環節都不是被全麵、完整利用，而是根據決策者的主觀判斷有選擇性地忽略掉一部分“無用”信息。信息搜集成本與時間之間的關係如圖3-3。
圖3-3 信息搜集成本、時間與利潤的關係
從時間軸來看，搜集信息的時間越長，成本越高。而信息量增加所帶來的效益則呈現不同變化：最初，信息量增加也會帶來效益的增加，但隨著時間推移，收益開始低於信息搜集所花費的成本，甚至因為時間拖遝喪失決策的良機。當信息搜集成本超過了所能提供的效益的時候，決策也就失去了價值。
信息成本還與搜集的深度、範圍有關。如果決策者對決策問題所涉及的領域缺乏了解，就很難快速建立目標，並進行有效信息搜集，勢必擴大信息搜集範圍，導致耗費在無用信息搜集和處理上的時間增多；決策者對決策行為缺乏絕對控製力，尤其是組織內部的權力博弈也會使信息的搜集量徒增，使搜集行動拖延，喪失最佳決策時機。從圖3-4可以看出，以同一個最佳決策
時機A點來看，決策控製力越高，信息搜集範圍越小，無效信息越少；控製力越低，信息搜集範圍越大，無效信息量也越多。
圖3-4 信息搜集範圍與控製力的關係
（三）信息博弈
理論上，信息搜集和使用都應當是中立的。然而實際上，決策過程中各種利益因素的考慮使得信息使用通常是策略性的。如果決策者隻依賴一家信息搜集單位提供信息，搜集部門可以通過向決策者傳遞有利於自身的信息，誘導決策的方向，提高或者降低作出決策的速度。當決策者由於對信息搜集部門不信任，而有選擇性地甄別信息時，又容易忽略真正有用信息，這種現象稱為“連帶效應”。推而廣之，信息不論在搜集環節、傳遞環節還是對外輸出環節，都存在因利益博弈而導致信息不對稱的現象。博弈各方通常關注三類信息：
第一類是利益信息，即有關利益關係確定和分配的信息。例如深化國有企業改革政策出台前，哪些企業有可能被納入改革範圍的傳言，就成為股票市場上影響個股波動的重要因素。
第二類是製度信息，即決策過程中哪些利益關係可以納入製度的範疇，得到製度的保護。製度信息一般包括兩個方麵：①成文製度，如法律、法規的明文規定；②各種政策或製度解釋。製度信息的有效利用意味著某種利益是否能夠得到國家機器的支持和保障。
第三類是對手信息。博弈模型中有一個著名的“智豬博弈”：兩頭豬關在一個豬圈裏，一頭大豬，一頭小豬。豬圈裏有一個按鈕，按下就有10個單位食物進入食槽，但按下按鈕需要付出2個單位的成本。如果小豬踩動踏板，大豬就會在小豬跑到食槽前吃光所有的食物；如果大豬踩動踏板，則還有機會在小豬吃完食物之前爭吃一點殘羹。所以，小豬為了吃到食物，隻能在食槽邊等待，而大豬顯然不能也選擇等待，否則大家都會餓死。因此博弈的最終結果是，小豬將舒舒服服地等在食槽邊，而大豬則奔波於踏板和食槽之間。在一些地方政府，常常出現經濟實力、綜合競爭力強的地區反而不如經濟實力弱的地區鑽政策空子、搭便車獲利多的情況。如果合理的“幫扶”措施能夠解決落後地區困難，促進其自我造血功能發展的話，這種“搭便車”現象也未嚐不可，但問題是，“大鍋飯”思想養成的習慣很難使觀念、方法落後的“小豬”也跑起來，“大豬”也未必能夠按照“理性”的思維，肯為一口殘羹奔波，養活小豬。
權力尋租的存在往往與信息博弈現象密切相關。正是由於人們對政府部門決策運行的過程不了解，信息不對稱，才增加了尋租行為。腐敗往往滋生於決策信息的不公開、不透明。懲腐防敗，除了對尋租與被尋租者加大處罰力度之外，更重要的是揭開決策信息的麵紗，讓決策過程更多地接受公眾的監督。
（四）注意力分配
麵對滾雪球一樣日益膨脹的信息資源，人們經常感到無所適從，這就是所謂“注意力”匱乏現象。現代決策科學很早就提出“注意力”問題，但沒有引起人們的廣泛關注。直到20世紀90年代隨著網絡信息資源的進一步發展“，注意力經濟”才開始被人們廣泛接受。邁克爾·戈德海伯（Michael H. Goldhabe）1997年發表的一篇題為《注意力購買者（Attention Shoppers）》指出，在以計算機網絡為基礎的信息社會中，各種信息浩如煙海，對人們來說，信息已經不再是一種稀缺的資源，而是相對過剩，稀缺的資源是人們的注意力。影響政府決策注意力的因素有：
1．結構和規則
決定政府部門注意力分配的，首先是決策權力的配置、運行以及責任歸屬等方麵的規定。任何組織內部，信息的傳遞、溝通方向和流量都不是隨意的，而是必須遵循一定程序和規則的。很多程序和規則是顯性的，體現在各種規章、製度中。但更多的規則是隱性甚至多變的，體現為政府在一定時期內倡導的輿論導向。此外，政府部門的閑置資源對注意力的影響作用也非常明顯。閑置資源越多，部門間灰色地帶越多，決策注意力就越分散。
2．組織目標
在麵對多目標決策時，政府部門隻能在一定時間內把注意力集中到少數幾個問題上。這種注意力暫時堆積的情況會隨時間的推移產生變化，心理學稱之為“注意力調度”。調度的動力來源於組織目標：一旦發現偏離目標時，就會自發地對注意力進行調節。
3．環境條件
這裏的環境條件包括自然環境、社會政治與經濟發展階段和狀況、人文教育情況、信息充分性與決策技術的發展程度，以及有關利益群體的幹預等。
我國曆史上很多重大決策都跟“注意力”相關。新中國成立初期，經過對資本主義工業、農業、手工業、工商業的社會主義改造，1956年召開的黨的八大提出，國內的主要矛盾，已經是人民對於建立先進的工業國的要求同落後的農業國的現實之間的矛盾，已經是人民對於經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。黨和全國人民的主要任務，就是要集中力量來解決這個矛盾，把我國盡快地從落後的農業國變為先進的工業國。然而1957年召開的黨的八屆三中全會上，又重新調整認識，提出無產階級與資產階級、社會主義道路與資本主義道路之間的矛盾是當前社會的主要矛盾。受“以階級鬥爭為綱”“抓革命促生產”的長期極“左”思想影響，決策者對政治鬥爭的注意力關注大於經濟建設，社會主義道路的探索因此付出了巨大的代價。1980年，黨的十一屆五中全會首次明確提出了黨在現階段的政治路線最主要的是搞經濟建設的思想。1987年，黨的十三大第一次係統、全麵地闡述了社會主義初級階段的理論，並首次把“以經濟建設為中心”寫進了黨的政治路線。1992年，黨的十四大報告強調：“堅持黨的基本路線不動搖，關鍵是堅持以經濟建設為中心不動搖。”從曆史的角度來看，“以經濟建設為中心”對於轉變“以階級鬥爭為綱”，停止姓“資”姓“社”紛爭，把注意力轉向一心一意發展經濟，改善民生，是具有裏程碑意義的。但“以經濟建設為中心”在貫徹落實過程中，也確實存在“走偏”的現象。一些地方政府大搞資源能源損耗型發展，忽視社會全麵協調可持續發展，引發了很多新的社會矛盾。因此，黨的十七大提出科學發展觀，改變眼睛向上看，隻盯著領導滿意不滿意，隻盯著“數字”出成績的注意力偏好。2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時提出“四個全麵”戰略布局，更完整地展現出新一屆中央領導集體治國理政總體框架。克服局部思維，注重全麵協調可持續，是新時期政府決策能力現代化的重點方向。
二、我國目前決策信息係統存在的問題
（一）決策信息化意識不強，信息觀念薄弱
信息意識不強的表現形式主要有三方麵：一是對信息工作認識程度不夠，電子政務建設的關鍵是決策層、領導層擺脫傳統政務流程的舊框架，重新勾勒出一個全新的電子政務工作流程，而不是依舊靠開大會、作動員，依舊在紙質文件上畫圈、批示處理公務。目前電子政務類、專網建設多以自下而上為主：基層業務電子化程度較高，而領導層則基本回歸到傳統辦公狀態。這種流程設計思路實際上將電子政務變成形同虛設的輔助手段，甚至門麵招牌，信息傳遞的關鍵環節沒有發生大的改變，信息熵現象也難有改觀。二是決策過程依靠經驗判斷、主觀直覺，從
基層調研出發，靠大數據分析決策的觀念和意識不強。三是決策過程不公開、不透明，缺乏主動向社會公開、接受群眾監督的意識。
（二）信息係統體製機製難以適應現代化信息決策需要
從垂直係統看，決策層信息來源渠道主要靠政府內設班子或者下級執行部門上報，信息上報手段主要依靠聽會議、內部簡報、統計資料等。內設機構和上下級部門之間出於各種利益因素考慮，往往報喜不報憂，信息的中立性難以保證，上級部門難以及時掌握各地區與各部門的真實情況。從橫向部門看，橫向條塊分隔嚴重，每個部門都搞小而全一套係統，各自為戰，互相之間很難實現有效的信息資源共享。特別是在電子政務建設過程中，存在“重建設輕整合”的現象，缺乏統一指導，部門間數據庫、應用係統兼容性、交互性差，導致形成互聯網大潮中的一座座信息和資源的“孤島”。作為獨立於政府之外的公共信息網絡發展較為遲緩。
（三）信息係統運行的機製不配套
信息化有關的法律規範不健全，政策環境不夠完善，責任追究製度不明確。由於缺乏統一的規劃指導，各級政府信息係統建設參差不齊，信息溝通方式陳舊，信息管理人員素質不高，有效信息率低。信息搜集過程中存在“三多三少”情況，即：會議文件信息多、經驗成果信息多、局部情況信息多，基層調研信息少、反饋信息少、預測分析信息少。信息工作整體水平低，必然影響決策水平和行政管理水平。
三、構建多元共治的信息資源網絡
（一）提高信息化決策意識
各級政府必須樹立明確的信息觀念，提高認識，才會有對信息工作的熱情和關心，才不會出現信息搜集部門可有可無的現象。信息化和電子政務建設首先要求強化決策層、管理層的電子政務行為模式，將電子簽名、電子文件法律效力、電子化辦公安全保障等作為內、專網建設的重點。同時，“不斷完善在統籌規劃、頂層設計指導下的各司其職、各負其責、相互配合的工作體係和機製”，甚至應將信息化、電子政務知識、技能考核作為各級領導選任的重要標準，將相關能力培訓作為各級政府部門常規培訓的重要組成。
（二）構建多元化的信息係統
信息係統分為兩種，一種是政府內設信息係統，另一種是政府外部相對獨立的信息谘詢係統。單一來源的信息係統往往難以確保信息的客觀、全麵、中立。構建多元化的信息係統，首先要著力加強體製外信息係統建設，有意識地發揮市場機製作用，扶持公共信息資源網絡建設。
可以作為公共信息資源網絡的現有單位包括：公共圖書館、檔案館、高校、科研院所等公共信息服務和準信息服務事業單位；各類行業協會、學會、商會等行業信息服務團體；各種社會、市場中介組織和信息谘詢機構等有償收費性民間組織。我國政府信息資源的市場化運作程度很低，商業化供給的質量和水平都非常有限，政府缺乏對信息資源的深度開發與利用。在政府信息供給中引入市場機製已成為提高科學化決策水平的關鍵。一方麵，應將一部分專業性強的信息資源服務職能讓渡給社會，采用課題招標、稅收優惠等經濟手段提高公共信息資源服務部門的積極性。另一方麵，將及時向社會公開有關信息，甚至交付給公共信息資源服務部門，分類加工處理後有償向社會提供。
當前，政府信息公開中涉及的很多信息資源是不能營利的，甚至需要大量資金來補貼。與其讓這部分寶貴資源因資金問題得不到利用，不如先采取市場方式，將信息資源的處理權移交給公共信息資源服務部門，這樣能夠發揮市場機構的技術、資金優勢，也能解決政府因精力有限無法實現對信息資源處理和管理的難題。當然，有償服務的收費標準應以信息加工的成本費用為基準點，公開項目，自覺接受社會監督。
實現信息供給的多元化模式，仍應強化政府主導地位，並且應不斷提高政府信息管理的效率。這是因為：首先，建立完備的信息資源服務體係是一項複雜而艱巨的係統工程，隻有政府先期構建非營利信息資源管理和服務機構，才能夯實基礎，激活市場需求。其次，我國公共信息資源80%掌握在政府手中，政府是公共信息資源的最大擁有者，也是信息的最大服務者，有義務提供這些信息給群眾，實現信息資源社會效益的最大化。
（三）健全信息管理製度
健全信息管理製度，一是要完善各項法律法規，規範政府行為，防止信息阻斷、信息交易等行為。加強計算機網絡立法工作，一方麵保護網絡信息安全，另一方麵確保公民知情權。二是要修改完善現行信息管理的法律條文，以適應信息社會的發展和變化，特別是要改變目前按照部門分工各自為戰、政出多門的管理現狀。三是要加大信息管理監督和執法力度。一方麵，努力簡化辦事程序，在組織內部形成一套靈活的辦事製度，允許多方授權，簡化審批層級。另一方麵，要加強信息資源管理的監督，特別是上級部門對下級部門的監督，平行政府部門之間的監督，社會團體和廣大公眾的監督。落實信息管理獎懲製度，著重培養決策主體的工作責任心和犯錯即罰的警戒意識，有效地對信息決策行為予以引導、測評、糾正。對決策行為要科學設定考核項目和考核指標，剔除那些沒有實際意義的考核項目和指標。
（四）完善決策環境
一是要營造公開、透明、創新、高效的決策文化，建立上下級部門之間、平行機構之間、個人與個人之間良好信息溝通方式，規範組織內外信息服務競爭秩序，確保信息的客觀性、準確性。二是要創建公眾與決策機構信息交流的平台。近年來，我國互聯網發展突飛猛進。截至2015年12月，我國網民規模達6.88億，互聯網普及率為50.3%。網民數量上已超過美國，躍居世界第一位。充分利用網絡，發布信息，實現互動，促進參政已經成為近年來的一種發展趨勢。三是要加大宣傳力度，大力開展信息技術和信息環境保護知識普及教育，提高信息受眾的信息技術能力、信息素養、信息權利和責任意識，防止各種形式的虛假信息製造、傳播，營造積極和諧的政府與公眾信任關係。
（五）加快信息化人才隊伍建設
人是管理的關鍵因素。一些部門把信息化建設當作“麵子工程”，政府信息公開網建成後，內容長年無人更新，硬件設備購買後，長期無人使用。信息化建設是一項持久的係統工程，隊伍建設至關重要，人才培養的關鍵是信息意識、信息能力和信息道德。所謂“信息意識”來源於正確的價值觀、政績觀，當決策信息和利益聯係在一起時，擁有正確價值觀的人會更好地調整個人與公共利益之間的矛盾。所謂“信息能力”主要是信息搜集、分析、加工和表達的能力，特別是培養創新思維，尋找信息生長點，發現與創造新的信息。所謂“信息道德”要求決策係統的工作人員在信息獲取、加工、利用等過程中遵守倫理規範和法律製度，不得損害公共利益，危害社會。
（六）推進信息技術建設
信息化建設是一項高投入工作，對經濟基礎薄弱地區的信息基礎設施建設要適當傾斜，給予重點支持。也可以采取信息資源共享優惠方式，吸引其他社會力量多渠道籌集資金。信息化建設特別要注重技術引進和自主研發相結合，完全依賴引進一方麵成本高昂，另一方麵容易陷入被動局麵，因此要注重技術引進過程中的人才培養，自主創新，獲取信息技術的主動權。
（本章完）