|第二章|
還原決策的真實麵目
漢語“決策”一詞最早出現在先秦。《韓非子·孤憤》篇中有“智者決策於愚人，賢士程行於不肖，則賢智之士羞而人主之論悖矣”。這裏的決策即有“計謀”“策略”的意思。《戰國策》是我國古代記載各諸侯國謀臣策士縱橫捭闔鬥爭的一部著作。戰國時期戰爭綿延、政權更迭，國君非常重視策士的作用，而策士也的確為政治鬥爭的成敗發揮了關鍵作用。
縱觀中國曆史，賢臣良策一直是曆朝曆代統治者的追求，而各類史書典籍中的“謀”與“斷”，基本都是通過案例分析的方法告誡後世君王治國興邦的道理，沒有科學化、理論化的分析總結。或許也正因為這種文化傳統，“決策”在我國一直被作為一種馭國馭人之術，即領導者的個人藝術，可意會不可言傳。
由於過程不透明，決策一直被籠罩著神秘的麵紗。老百姓既沒有聽說過決策是如何醞釀的，也沒有見證過決策討論的過程，甚至進出政府大門的專家“內參”也都令人感覺神秘莫測。提前知悉決策信息可能意味著巨大的利益交換，甚至吹噓掌握決策內幕也會變成一種抬高身價的資本。決策的神秘感愈發助長了形形色色的權力尋租。實際上，我們每個人每天的生活中都麵臨著大大小小的抉擇。家如此，國亦無例外。決策的過程也無非是根據特定的目標，對方案進行選擇。要想說清這種看似神秘、實則透明，看似簡單，實則複雜的行為，首先要還原決策的真實麵目。
第一節 什麽是決策
一、決策的概念
現代管理學意義上的決策（Decision Making）概念源於美國。20世紀30年代，巴納德（Chester I. Barnard）最早將這一概念引入管理領域。40年代，維納（Norbert Wiener）率先建立控製論，隨後，申農（C. E. Shannon）建立了信息論，貝塔朗菲（Ludwig Von Bertalanffy）建立了係統論。在吸收“三論”基礎上，美國卡內基·梅隆大學教授赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）第一次係統提出了科學的決策理論，被譽為“決策理論的創始人”。
西蒙最著名的論斷之一就是“管理就是決策”。他認為，決策是管理的核心，決策的製定過程是理解組織的關鍵所在。西蒙對經濟學中簡單追求利潤最大化假設的“經濟人”模型提出挑戰，他認為，絕對完美的決策在現實生活中是不可能實現的。由於信息、時間、認知能力、處理能力等方麵的製約，“管理人（也譯作Administration Man）”隻能考慮少數幾個最關鍵的問題，決策的最終結果隻能做到相對滿意，而不是最佳。從這一分析論斷出發，可以說，決策就是特定主體為實現特定目標，在一定主客觀環境條件製約下，進行信息收集、分析，作出方案選擇的過程。從這一概念推證政府決策有以下幾方麵含義。
（一）決策的主體是國家行政機關及相關公共組織
依照憲法和法律的規定或授權，隻要擁有特定公共權力者，均可作為決策的主體。隨著現代社會發展，越來越多政府之外的公共組織因其在專業知識、資源調配等方麵的獨特優勢，也被賦予相應的公共權力。這些非政府組織、社會團體和企事業單位都有可能行使公權力，作出公共決策。本書主要討論國家行政機關這一主體的決策行為。
（二）決策的客體是公共事務
公共事務是一個廣義概念，涉及國家政治、經濟、文化教育及社會生活等方麵。政府決策行為的客體隻能是公共事務，與公共事務無關的，組織內部的管理事務不屬於政府決策的範疇，例如：政府部門內人、財、物等利益分配關係，這些事務雖然也涉及決策，但不屬於政府決策的範疇。
（三）決策的過程是一個受主客觀環境製約的過程
決策的製定和實施必須以國家權力為後盾，主體必須且也隻能在法定的權限範圍內行使決策權，才能產生特定的公共效力。除法律因素之外，製約政府決策的客觀因素還有很多，包括決策體製機製、政府部門注意力分配、決策者認知判斷能力等內部因素，以及政治、經濟、文化等社會因素和地理、氣象等外部因素。
二、決策體係的構成
決策體係是采用製度化方式加以固定的，承擔決策任務的機構和人員、職權、結構和相互關係的總稱，是政治體製結構的組成部分，也是行政體製建設的重要內容。具體包括決策過程各個階段和各項職能由哪些機構來承擔，由哪些人員參與，各機構和人員如何合理分工等內容。雖然公共組織規模大小各不相同，決策程序也不盡相同，但理論上都包含了中樞係統、谘詢係統、信息係統和監控係統四個部分。
（一）中樞係統
中樞係統由領導、組織整個決策活動並對決策承擔全部責任的機構和人員構成。中樞係統享有最高決策權力，居於最高領導和指揮地位。其基本任務是，確定決策問題並圍繞決策目標，根據決策係統所提供的信息支持，結合決策谘詢係統的意見，擬定各種不同的決策方案；負責選擇決策方案；推進決策，監督決策的執行，在執行過程中根據決策監控係統的反饋意見調整決策行為；對上級授權機關或組織以及社會公眾負責，對決策結果負有完全責任。決策中樞係統不僅對決策過程本身負有全盤督導的職權，而且對公共決策體係的其他幾個係統的部門設置、職務分配、權力調節、管理幅度劃分等製度性內容具有設計職權。
（二）信息係統
信息係統是為中樞係統收集、處理和傳輸信息的功能係統。通過及時準確地收集、處理信息，為中樞係統提供製定方案的依據，幫助進行方案比較、選優和控製。信息係統的主要功能：一是建立收集相關信息的網絡；二是整理、分析和加工各種相關信息。
（三）谘詢係統
谘詢係統是指具有相對獨立性的、輔助中樞係統進行決策的機構及成員，通常由專家學者或資深人士組成。專家或業界資深人士谘詢是現代決策經常采用的谘詢方式，尤其二戰以後，西方發達國家成立了很多谘詢機構，這些機構往往得到政府資助，獨立進行研究，在調查分析的基礎上廣泛運用統計學、數學、心理學、係統論等方法草擬各種決策方案，進行各種情景模擬，提出各種決策建議。這種谘詢形式被稱為“趨前傾向”（指相關研究偏重於在決策製定前、中期，傾向於加強“決策谘詢”），後來又出現了“趨後傾向”（指相關研究偏重於“決策周期”研究的趨勢）。與決策係統中信息搜集係統相對的弱化相比，現代決策谘詢係統的發展呈現蓬勃趨勢。有學者甚至指出，現代公共決策中政府的角色已經從“政策生產者”向“政策消費者”轉變，“政策和方案將成為政府采購的第三大內容”。
（四）監控係統
監控係統是主要針對決策行為、決策內容依法進行監督和控製的機構及其人員的總稱。就監控的內容來說包括決策者的主體資格、行使決策權的過程中是否偏離決策目標、是否遵循科學程序等。可以說，決策監控是對決策主體、客體、內容、全過程的監督和控製。
監控係統是全方位、多層次的，主要包括內部監控和外部監控兩種。所謂內部監控是指在整個決策體係內部，依照垂直關係，在對應的橫向係統中建立的相對獨立的監督部門所形成的監控係統，是公共決策係統中經常、直接和有效的一種監控渠道。最常見的內部監控包括自我監控和行政監控。自我監控是公共組織在組織內部設立專門機構，對組織自身行為進行的平級監控；行政監控是公共組織通過層級隸屬關係所進行的體係內部的上下級監控。所謂外部監控是指由來自決策體製之外的監控主體所構成的監控力量的集合體。主要包括權力監控（即由國家權力機關對各級行政組織決策係統進行的外部監控）、政黨監控（即由在朝、在野政黨組織對行政組織決策所進行的外部監控）、社會團體及人民群眾輿論監控等。
從係統論的觀點出發，我們可以把一級政府或部門視為一個相對封閉的係統。這個係統由若幹功能各異、相互關聯、相互作用的子係統（即中樞係統、信息係統、谘詢係統、監控決策）組合而成。各子係統相對獨立地開展工作，分別承擔搜集、加工和傳遞信息，設計多種備選方案，統籌確定目標和最佳方案等不同職能，缺一不可。它們共同圍繞著組織的整體目標相互配合，達到最佳的係統整體效應，體現整體大於其各部分之和的係統原則。
從更大範圍來看，任何一級政府部門都是國家政治生態環境這一更大係統所涵蓋的子係統。政府部門隻有時刻與外部環境保持充分的互動交流，並通過自身變化，適應環境要求，才能保持與環境之間的動態平衡。這種組織結構與社會環境之間相互作用和相互影響的關係，表現為信息的輸入、轉換、輸出和反饋的過程：來自社會的意見、要求、支持、資源等作為信息輸入到決策係統，後者以此為重要依據進行信息的轉換，即確立決策目標，擬定備選方案，選擇最優方案，然後交執行係統去貫徹實施，從而以信息輸出的形式對社會施加一定的，有時是巨大的影響。這種影響亦即決策結果，實質是對社會提供的服務；然後，社會對決策結果所作的反應或評價信息又反饋給決策者，於是便又形成了新一輪的輸入，係統根據反饋信息（新的輸入信息）在必要時對決策作出調整或修正，這樣借助於信息的反饋，政府與社會環境的相互聯係，相互作用成為一個循環往複、連續不斷的動態過程，如下圖所示：
圖2-1 決策係統
三、決策的類型
政府決策因主體、客體和行為方式的不同，可以有多種類型劃分。為了便於對全書可能涉及的相關概念有一個初步了解，我們介紹以下幾種類型。
（一）按照決策主體在國家決策體係中的地位不同
可以分為中央決策、地方決策和基層決策。中央決策是由中央一級的國家行政機關作出的涉及全國性、對國家具有戰略意義的決策。地方決策指由省、市、縣一級地方級行政機關作出的、涉及區域內行政管理問題的決策，包括貫徹落實中央決策的分解部署。基層決策是指由鄉、鎮一級基層行政機關作出的涉及其具體管轄事務的決策。
我國是單一製國家，中央與地方的利益關係根本上是一致的，特別在計劃經濟體製下，中央與地方利益表現出高度的一致性。隨著經濟體製改革的深化，地方利益的相對獨立性逐漸突出，長期積累的中央與地方利益矛盾逐步顯現。當涉及利益分配的決策在不同地區之間出現“公”與“不公”，限製性決策出現“多”和“少”的差別時，地方與中央“上有政策，下有對策”的現象就開始增多，主要表現為：①決策截留
。中央決策在逐級傳達貫徹過程中，出現“中梗阻”現象，目標群體和利害關係人聽不到中央的真實聲音；②執行不作為或選擇性執行。不按決策要求的時間、程序和目標任務執行，使政策落空，或者隻選擇中央政策對地方有利的內容執行；③替代或附加執行。鑽空子，打“擦邊球”，出台地方性政策削減中央政策的執行力度；④機械執行或消極執行。以文件傳達文件，用會議部署會議，僅僅停留在文字傳達層麵，不做政策深入挖掘，各類報表數據改頭換麵上報，消極應付，或者政策執行過程中，前緊後鬆，虎頭蛇尾，沒有及時有力的跟蹤執行等。因此，一方麵，要加強決策係統的上下貫通，監督地方政府決策執行力；另一方麵，中央決策也要考慮地方和基層實際，注意調動地方和基層積極性。
（二）按照客體規模和複雜程度不同
可以分為宏觀決策、微觀決策，或者戰略決策、戰術決策。宏觀決策往往具有全局性、方向性、原則性，影響深遠。例如，確定國民經濟和社會發展中長期規劃。微觀決策主要麵向區域性、短期性或局部性的具體問題，是宏觀決策的延續和細化，如為貫徹中長期規劃對年度或行業階段發展目標作出的調整安排等。宏觀決策由於涉及問題複雜，影響麵大，一般采取定性分析的方式。微觀決策大都采用定量分析的技術處理方式。
按對象複雜程度不同，可以分為單目標決策和多目標決策。所謂單目標決策是指對一項因素或一個問題所進行的比較單一的決策行為。多目標決策是解決多項因素或多個問題的一種決策行為。現代社會管理事務日益複雜多元，很多看似單一目標的決策行為，實際上牽涉麵廣、複雜度高，因而，越來越多的政府決策行為傾向於多目標化。宏觀決策經常帶有多目標性質，微觀決策往往目標相對單一，但實踐中，宏觀和微觀、多目標和單一目標往往是相對的，並且可以隨時轉化的。
在麵對多目標決策時，政府部門不可能同時處理一大堆複雜問題，隻能在一定時間內把注意力集中到少數幾個問題上。這種注意力集中度隨時間的推移產生變化的情況，心理學上稱為“注意力調度”。調度的動力來源於政府對決策行為價值因素與事實因素偏差的感知。“注意力調度”通常產生三種結果：一是政府首先解決注意力集中的那些問題；二是對組織結構進行重組，以便適應環境變化的最新要求；三是有選擇地補充新的信息，以便使注意力集中的問題得到更快更好地解決。
（三）按照決策要素的狀態不同
可分為確定型決策、不確定型決策和競爭型決策等。確定型決策通常是指決策目標既定，決策環境以及各個備選方案都有確定性的結果。不確定型決策主要指決策信息、時間、決策備選方案可能導致的結果等因素都難以把控，決策難度大、風險大的決策。
不確定型決策的代表是危機決策。現實中一些政府部門在處理常規型、確定型決策時因為判斷不當、方法錯誤，往往釀成公共危機。例如2008年，韓國遭遇的“牛肉門”事件，原本隻是相對簡單的通商問題，但因為政府決策忽略了民眾的感受，引發了異常嚴重的政治危機。不僅使韓國國內長期積累的矛盾瞬間凸顯，同時也影響了韓國的國際聲譽和外交戰略，高票當選的總統李明博支持率一度跌入低穀。
競爭型決策是一種在利益相互衝突的競爭對手之間所進行的角逐性決策，如外交談判。與一般的不確定型決策相比，競爭型決策的不確定因素除了自然現象，還有更複雜的人為因素影響。
（四）按照決策程序的不同
可以分為程序性決策和非程序性決策。程序性決策也稱“重複性決策”“定型化決策”“常規決策”等，是指可以被程序化或者重複執行的決策。對於管理活動中重複出現的例行問題，決策者往往通過製定一定的程序、處理方法和標準加以解決。因此，程序性決策通常是有章可循、有程序可依的，並且決策目標的實現也基本上是有把握的。在各級政府部門日常決策中，常規性決策是大量的。通過製定規則和方針來指導所有的程序性決策行為，是一種有效的管理方式。
非程序性決策也被稱作“非定型化決策”“非常規性決策”“一次性決策”等，一般是指那些首次出現或偶然發生的問題或關於重大事項的決策，一般無先例可循，決策難度大，對決策者的要求也比較高，往往需要憑借經驗判斷和創造性思維來解決。非程序性決策的代表和典型也是危機決策。
程序性決策和非程序性決策是相對的，程序性決策往往由非程序性轉化而來，很多危機決策經過梳理、規範，可以形成預案，同類問題再次出現時，就可以按照常規程序應對。而程序性決策也會因為組織係統中各項條件的變化而變成非程序性決策。從決策者處理問題的層級來看，高層領導者主要致力於非程序性決策，下層行政人員主要是例行公事的程序性決策。
四、西方主要決策理論
（一）完全理性決策
也稱為“研究型決策模式”。近代哲學創始人笛卡爾（René Descartes）認為，“理性”是指根據明確的前提所作出的邏輯演繹，因而理性的行動也就僅僅意指那些完全由已知且可證明為真的東西所決定的行動。笛卡爾的概念揭示了“理性”的兩個本源：一是方法——邏輯演繹法，二是理性的價值判斷標準。
一個多世紀後，古典經濟學泰鬥亞當·斯密（Adam Smith）提出了“理性經濟人”假設，通過把理性賦予一個虛擬的“經濟人”，使經濟人的輪廓清晰起來，即一個以自利為動機，以追求自身利益最大化為目標，在追求自身利益最大化的同時又可以增進社會利益的人。“經濟人”在作出決策時大多是全麵理性的判斷，即能夠完全掌握全部備選方案、行動後果的概率分布和效用分布，並能據此迅速準確地找到最優方案。
經過英國經濟學家邊沁（Jeremy Bentham）、美國科學管理學家泰勒（Frederick Winslow Taylor）等人的不斷完善，完全理性決策理論基本確立。這一理論假定決策者具有完全理性，在特定的決策體製下，按照嚴格的程序，采取特定的方法、手段，強調以最少的成本追求最大的利益。其決策的步驟為：
（1）清楚地界定決策目標；
（2）找出所有可以達成目標的變通方案；
（3）比較這些變通方案的利弊得失，並評估其成本效益；
（4）決定一個最好的方法。
理性決策模式通常並不合乎決策實際，然而作為理論研究和價值追求的目標，卻有實實在在的存在價值，尤其是作為理論研究模型，理性決策是最便於進行各種相關要素分析的一種模式。
（二）非理性決策
也稱“經驗型決策模式”或“直觀型決策模式”。從人類決策行為的發展曆史看，經驗決策、直觀判斷的出現早於理性決策。原始社會雖然建立了氏族議事會議的民主決策體製，但總體來看，無論部族戰爭還是農耕漁獵，占主導地位的決策方式仍然是占、卜、貞、卦。這種神權統治下的非理性決策方式曾經在人類曆史上發揮過重要作用。近代社會理性主義的泛濫以及決策領域過分強調理性對自我的約束功能，導致了人們對理性的“反叛”。以叔本華（Arthur Schopenhauer）為代表的現代非理性主義極力貶低和否定理性在認識中的積極意義，認為隻有靠非理性的、神秘的直覺才能認識世界上的各種物質和現象，直覺不僅是認識的本質，也是認識發展的動力。叔本華認為，認識世界不能靠科學的、理性的方法，而隻能靠直覺的方法。在直覺認識中，現實的主體和客體都消失了，認識事物不需要用感性也不需要用理性，而是將“全部精神力量賦予直覺中，並讓自己的整個意識充滿著對於當下的自然客體的靜觀”。
奧地利心理學家弗洛伊德（Sigmund Freud）和意大利社會學家帕累托（Vilfredo Pareto）等人完善了非理性決策理論，認為人的行為和工作生活的環境有關，在很大程度上受文化傳統和個人潛意識的支配，許多決策行為表現出不自覺、不理性的情欲，決策者在處理問題時感情用事就會作出非理性的決策。
非理性決策模式並非理性化程度低的結果，而是指在決策方法上采用經驗、直覺等非理性的手段。尤其在決策時間短、信息不夠充分甚至沒有可供參考的模板、範例的情況下，決策者往往隻能根據本人的知識、經驗、直覺、膽略、邏輯思維能力等進行判斷。不僅個人決策如此，組織決策也是如此。當組織所要追求的目標愈清晰、明確，決策“手段—目的”間的關係鏈愈清楚，各種方案可能導致的後果愈明確，相關的信息愈充足，決策的時間愈寬裕，就愈能采取理性的決策模式；而當上述幾個條件不具備的情況下，采取非理性決策模式的可能性就愈高，尤其在危機決策中，當時間壓力大，決策目標不明確，決策環境不確定等條件下，往往隻能依賴個人經驗、直覺、判斷進行決策。
（三）有限理性決策
代表人物是美國管理學家、諾貝爾獎獲得者赫伯特·西蒙。1947年，西蒙在《行政行為：行政機構決策過程研究》中提出，決策者都希望能夠作出理性選擇，但實踐中往往由於信息搜集能力和計算能力的局限性，使決策者難以選擇最佳方案。1958年西蒙與馬奇（James March）合著《組織》一書，進一步闡發了有限理性的內涵，概括起來主要有以下幾個方麵：
一是決策者無法掌握所有有關信息，也無法進行徹底的分析。一方麵，人們搜集、處理信息的能力非常有限，另一方麵，任何決策都不可能沒有時間壓力和限製。因此，決策者隻能把與決策事實目標和價值目標關聯程度較大的信息作為重要信息，把相對完整的重要信息視為完全信息。如果在決策時掌握了有關的重要信息，在正確分析的基礎上就有可能接近於最優決策。一旦某種重要信息發生變化，而我們又沒有及時考慮時，則會發生錯誤。
二是決策者充分處理信息的能力也很有限。同一時間內考慮多個問題的方式限製了人們注意力的廣度以及獲取知識和信息的速度。因此，人們的理性是有限度的理性，而不是全麵的理性；是過程的理性，而不是結果的理性；人類的選擇機製是有限理性的適應機製，而不是全麵理性的最優機製。有限理性思想的最終目的就是使複雜的決策狀況變成相對簡單的、不太精確的狀況，並且使得信息收集和方案抉擇等過程都處於力所能及的範圍。
三是決策者往往帶有一種對問題先入為主的印象。理性選擇模式假定決策者有一個完全有序的偏好體係，從而進行選擇。但實際上，麵對選擇問題，完美的偏好體係是不存在的。
受到各種主觀因素的影響，人們在取得信息時是有選擇的，常常偏愛那些熟悉的、容易掌控的信息，而不喜歡那些控製不了的信息。
四是信息搜尋行為的有效性受到信息排列先後次序和選擇方式的影響。西蒙將決策的過程描述為“情報（Intelligence）”“設計（Design）”“抉擇（Selection）”“評價（Implementation）”四個階段，對應“發現問題”“辨別備選方案”“決定結果”“執行”四種手段。雖然決策者對不同目的有不同的搜尋行為，但這種搜尋行為既不是客觀的，也無法做到窮盡。
五是當麵臨一項複雜決策時，超負荷信息往往會造成信息渠道的擁塞或信息處理的黏滯。一旦發生這種情況，決策者將不得不求助於調節機製，這些機製包括：①擱置，暫時擱置決策或對信息不作處理；②排序，對最先映入眼簾的信息進行處理，而忽略後續信息；③一般化，對信息作出大而化之的反應；④多種渠道，同時通過兩個以上平行的渠道來處理信息。這四種機製中任何一種，都依賴於決策者以往處理問題的經驗、慣例、直覺，也就是說，決策者過去的成功和失敗影響著他對後一個具體問題的態度，而這種決策是一種非理性的決策。
六是不論個體還是組織，心理層麵的因素都會影響決策過程和選擇結果。通常而言，人們認為“組織”結構是理性設計的結果，因而組織決策會比個體決策更具有理性。然而，事實上，組織決策同樣麵臨目標願景、價值觀念、利益衝突、認知偏差等心理因素的影響。
綜合上述六個方麵，西蒙認為，決策者既不是“經濟人”也不是“理性人”，而是“經濟人”與“心理人”結合的“管理人（Administration Man）”。“管理人”最大的特點在於會受到外部環境和自身能力的製約，在決策過程中由於信息的殘缺不全和思維判斷分析的局限，不可能做到全知全能，決策的結果隻能達到“滿意”而不是“最優”。“有限理性”和“滿意原則”成為西蒙決策理論的兩大基石，也正是因為發現了這兩個基本原則，現代意義上的決策才真正成為一門科學進入人們視野。
圖2-2 從全麵理性到有限理性的理論演變
（四）群體決策
這裏的群體並不等於個體決策行為的簡單相加，群體決策的基本特點是：
一是成員選擇自主。每個人都有獨立選擇的機會，其行動不受高層權力的支配，但也不排除群體成員之間的相互影響和幹擾。
二是決策過程共存。決策成員都在已知的共同條件下進行選擇。當一部分成員未作出選擇的情況下，其他成員即使完成自己的決策行為，也不表示決策已經完成。
三是決策結果共益。群體作出的最後決策方案必然是所有參與者一致接受的方案。然而，這並不意味著所有參與者都有共同的價值偏好，有的成員可能持反對態度，但麵臨集體的最後決策則不得不做出妥協。
群體決策奉為經典的民主原則是“投票規則”。然而1951年，美國經濟學家阿羅（Kenneth J.Arrow）在《社會選擇與個人價值》一書中提出了“不可能定理”，否定了群體決策奉為神聖的投票規則。他認為，現代民主社會有兩種決策方法，一種是投票，通常用於解決政治問題；另一種是市場機製，通常用於解決經濟問題。在其他非民主國家，也存在兩種決策方法，即獨裁和傳統。理論上講，投票的方法或市場的方法是匯聚很多不同人利益偏好，達成一致意見的最好方法，但數學推理證明，按照投票的大多數規則，不可能得出合理的社會偏好次序。影響群體決策科學性的因素包括：
一是價值偏好。每個人都有各自不同的價值偏好。多數情況下，當成員價值偏好出現不一致的情況下，哪一方的價值偏好具有優先性就成為影響決策的關鍵。
二是主觀判斷。群體成員由於對信息的感受和處理方式不一樣，對未來狀態出現選擇性方案的評估尺度也不同，這也會直接影響方案的選擇。
三是信息溝通。群體決策可以在完全沒有信息溝通的情況下進行，如無記名投票表決。而更多時候是在有信息溝通的情況下進行的，在溝通過程中，相互交流各自的目標、價值偏好以及對未來事件的主觀判斷，從而影響對方的認識，彌補自己信息的不足。但任何一種溝通方式都存在著信息的扭曲和衰減，這使得群體決策不可避免地存在各種各樣的問題。
四是群體規模。群體中參與決策的人數會直接影響群體決策過程的規則選擇、決策過程和決策結果。
群體決策的任何一種方式都不是最終公正合理的。20世紀70、80年代，群體決策理論獲得了很大發展，拓展為幾個不同而又相互聯係的研究領域：偏好分析、群效用理論、社會選擇理論、委員會決策理論、投票理論、一般對策論、專家評估分析、量化因子集結、模糊群體決策理論、經濟均衡理論以及群體決策支持係統等。20世紀90年代，由於計算機技術、網絡通信技術的發展，群體決策技術得到較大改善。群體決策最大的優勢在於能夠動員各種力量，集中不同人的智慧不斷地豐富、挖掘信息，信息的數量和來源渠道、廣度、深度都比由個人收集更為有利。為了發揮群體智慧，同時避免利益多元化而帶來的決策無效率，出現了很多揚長避短的決策方法，比較有代表性的是頭腦風暴法和德爾菲法。雖然這兩種方法在阿羅“不可能定理”之前就已經出現，但被重視和運用卻是基於群體決策理論的最新發展。
（五）漸進決策
代表人物是美國經濟學家林德布洛姆（Charles E. Lindblom）。他認為，決策不可能一次達到理性目標，決策者不可能麵對一個既定的問題，不可能擁有全部智慧和足夠的信息。受到各種因素的製約，決策隻能通過按部就班的原則、穩中求變的原則漸進地實現目標。每一次的決策都是基於過去的經驗，通過不斷修正目標來實現的。漸進決策能夠有效地解決矛盾、衝突和爭端，但缺點是結果帶有很大的滯後性，決策過程同時也是一個漫長的執行、試探的過程。由於現代社會風險性和不確定性日益增加，漸進主義理論倍受各國政府推崇，特別是在製定財政預算時，通常都是站在前一年決算基礎上進行微調，以免造成大的波動。我國改革開放初期提出“摸著石頭過河”的漸進思路，沒有采用蘇東國家“休克療法”，避免了社會發展的大起大落。
（六）垃圾桶決策
由馬奇、科恩（Michael Cohen）、奧爾森（Johan Olson）等人於1972年提出。嚴格意義上說，這並不算是一種獨立的決策模型，依舊是有限理性的延續，但更注重從組織結構的角度研究決策過程。該理論認為，組織在麵臨決策目標模糊、手段方法不確定的情況下，同時又要麵對四種要素：決策問題（problems）、解決方案（solutions）、參與人員（participants）和決策機會（opportunities）。各種要素之間經常沒有相互聯結關係，因此，組織在某種程度上就像一個大的“垃圾桶”，決策的過程不是一個聯動、有序的過程，而是多種因素並存，決策存在種種耦合現象的過程，最終有可能導致三種結果：
一是解決問題（resolution）。這是指恰當的問題、時逢合適的參與者、在恰當的決策機會中，找到了恰當的解決方案。
二是忽略問題（oversight）。在問題還不明朗的情況下，解決方案已經做出，並且這種方案與原來的問題沒有任何關係。實踐中，這種例子比比皆是。我們前麵提到的“答案導向決策”就是如此，很多人員機構膨脹的組織，不是解決問題，而是製造“問題”，製造工作量。
三是沒有解決問題（flight）。組織在麵臨一些涉及麵廣的重大問題時，往往會成立專門委員會，開展調查研究、提出解決方案。這個過程如果持續時間較長，解決方案提出時，原先問題已經淡出了人們視野、不再需要解決或解決方案根本不能適應新的變化時，相當於沒有解決問題。
馬奇通過研究指出，在組織決策過程中，第一種結果並不常見，第二、三種結果則屢屢出現。這意味著組織決策常常受到各種複雜過程的影響而偏離理性決策的軌道。也就是說，決策不是按照理性模式所倡導的“問題→方案→決策”的路線，而是問題、解決方案和參與者同時出現，當“決策之窗”恰逢此時剛好打開的話，便能產生理性決策，否則就是非理性或有限理性決策。
表麵來看，“垃圾桶決策”隻是描述了組織決策的非理性狀態，但正是由於揭示了非理性狀態的普遍存在，才激勵人們不斷研究運用新技術手段，改進決策環節，提高決策理性的程度。
“垃圾桶決策”還提出了以往很多不為人注意的因素，它們是：
一是時間。決策的過程是在一定時間壓力下進行的。如果有足夠的時間，人們完全有可能找到更好的解決方案。但實際上，任何決策都不可能做到漫無時間邊際。時間壓力導致了各種因素匹配的不確定性，因此，提高決策理性程度，必須關注議事日程、信息加工、決策過程負荷等與時間相關聯的問題。
二是注意力。不管是組織也好，個人也好，一段時期內關注的重點總是有限的。在注意力範圍內的問題往往優先解決，而注意力範圍外的問題經常被忽略。如果成功地調動注意力，就可以有效整合各種要素，達到預期的目標。這也正是近年來很多網絡事件瞬間引發大的社會關注，進而推動政府作出決策的原因。
三是決策結構。馬奇提出了兩個重要的結構：①參與結構，即有關決策的規章製度，如，信息收集的規則決定了收集加工信息的部門怎樣以及在什麽階段參與決策過程；議事日程的製訂決定了某一個問題是否與另一個解決方案搭配在一起。②決策結構，也就是通常所說的“擇案規則”，決定了決策參與者與決策機會的關係。
以上決策理論基本都是按照提出先後順序排列的。大的分類上，理性、非理性和有限理性屬於決策模式的基礎分類，群體決策、漸進決策、垃圾桶決策不屬於基本的決策類型。有人把理性、非理性和有限理性決策稱為“傳統決策模型”，事實上，這些決策模式非但沒有過時，成為一種“傳統”，相反，在現代決策中永葆青春，不斷煥發新的生命力。西蒙的有限理性揭示了決策的本質規律，被譽為現代科學決策的裏程碑，後續學者在他的理論基礎上，提出了很多決策模式，如：經濟學領域的“卡內基模式”以股票買賣行為為例，提出隻要賺到相對滿意的利潤就拋出，而不是等漲到最高點，因為誰也不知道真正的最高點在哪裏。限於篇幅，不再逐一介紹。
（本章完）