第一節 上古至戰國時代的官製與決策及執行
作為文明古國，中國早在上古時代，就建立了一種族邦聯盟的社會結構。在這種社會結構下，中國先民們建立了一種樸素的民主決策製度。
一、上古到夏商周時代的決策及執行製度
據《史記·五帝本紀》記載：
黃帝者，少典之子，姓公孫，名曰軒轅。生而神靈，弱而能言，幼而徇齊，長而敦敏，成而聰明。軒轅之時，神農氏世衰。諸侯相侵伐，暴虐百姓，而神農氏弗能征。於是軒轅乃習用幹戈，以征不享，諸侯鹹來賓從。而蚩尤最為暴，莫能伐。炎帝欲侵陵諸侯，諸侯鹹歸軒轅。軒轅乃修德振兵，治五氣，蓺五種，撫萬民，度四方，教熊羆貔貅貙虎，以與炎帝戰於阪泉之野。三戰，然後得其誌。蚩尤作亂，不用帝命。於是黃帝乃徵師諸侯，與蚩尤戰於涿鹿之野，遂禽殺蚩尤。而諸侯鹹尊軒轅為天子，代神農氏，是為黃帝。天下有不順者，黃帝從而征之，平者去之，披山通道，未嚐寧居。東至於海，登丸山，及岱宗。西至於空桐，登雞頭。南至於江，登熊、湘。北逐葷粥，合符釜山，而邑於涿鹿之阿。遷徙往來無常處，以師兵為營衛。官名皆以雲命，為雲師。置左右大監，監於萬國。萬國和，而鬼神山川封禪與為多焉。獲寶鼎，迎日推筴。舉風後、力牧、常先、大鴻以治民。順天地之紀，幽明之占，死生之說，存亡之難。時播百穀草木，淳化鳥獸蟲蛾，旁羅日月星辰水波土石金玉，勞勤心力耳目，節用水火材物。有土德之瑞，故號黃帝。黃帝二十五子，其得姓者十四人。
可見，黃帝已經設立了官製來治理天下。在五帝時代，社會“內部存在著兩個決策層次，一是跨地域的族邦首腦主盟者，二是以血緣為內聚的各加盟族之長。首腦主盟者通常出自族邦聯盟中勢力最強大的部落，處於社會分層網絡的中心，各加盟族之長據其與主盟者血緣關係的遠近親疏，或出身氏族勢力的強弱大小，或加盟時間的早晚先後等因素，而分處不同的等級”。這種民主製度帶有明顯的協商議政的特點。
約公元前21世紀，禹的兒子啟代伯益為君，破壞了民主推選部落首領的“禪讓”製度，開始實行王位世襲傳子製度，建立起奴隸主統治的國家。夏的政治製度帶有明顯的部族奴隸製特色。夏後麵的朝代是商。商是黃河下遊的古老的夷人部落，帝嚳高辛氏後裔。相傳有娀氏女簡狄與二女行浴，有玄鳥（燕子）飛過墮其卵，簡狄取而吞食，因而懷孕生“契”，“契”就是商人始祖。於是，殷商奴隸主貴族創造了一種“至上神”的觀念，稱為“帝”或“上帝”，認為它是上天和人間的最高主宰，又是商王朝的宗祖神。老百姓應該服從商王的統治。西周時用“天”代替了“帝”或“上帝”，周王並被賦予了“天子”的稱呼。周代的銅器“毛公鼎”銘文記載：“丕顯文武，皇天宏厭厥德，配我有周，膺受天命”，這就是“君權神授”思想。國君是上天的代表，權力當然要集中到他的身上。
夏朝時即設“三公九卿”，據《禮記》載：“夏後氏官百，天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。”“設四輔及三公，不必備，惟其人。言使能也。”商代“三公九卿”是“三公調陰陽，九卿通寒暑”。商王是最大的奴隸主貴族的族長，國家權力被奴隸主貴族壟斷，政府官職由奴隸主貴族世代相襲。商王把宗廟祭祀列為國家大事，依據血緣的親疏遠近來分配統治權力，用族權來維護和加強王權，逐步建立起以國王為中心的比較完整的內外職官體製，初步形成了地方政權體製，逐步體現出按地區組織和管轄居民的國家特征。周以太師、太傅、太保為“三公”（也有說是司馬、司空、司徒），以少師、少傅、少保、塚宰、司徒、宗伯、司馬、司寇、司空為“九卿”。“三公九卿”構成了一個王國最核心的“決策—執行”機製。
在《尚書·洪範》中，我們可以看出一些商周時期民主決策的痕跡。《尚書·洪範》第七條“稽疑”說：
立時人作卜筮，三人占，則從二人之言。汝則有大疑，謀及乃心，謀及卿士，謀及庶人，謀及卜筮。汝則從，龜從，筮從，卿士從，庶民從，是之謂大同，身其康強，子孫其逢，吉。汝則從，龜從，筮從，卿士逆，庶民逆，吉。卿士從，龜從，筮從，汝則逆，庶民逆，吉。庶民從，龜從，筮從，
汝則逆，卿士逆，吉。汝則從，龜從，筮逆，卿士逆，庶民逆，作內吉，作外凶。龜、筮共違於人，用靜吉，用作凶。
這一段的意思是：周武王遇到國家大事，就任用人卜筮。三個人占卜，應聽從兩個人相同得判斷。如果你遇到重大疑難問題，你自己先要多考慮，然後再同卿士商量，再同庶民商量，最後同卜筮官員商量。如果你自己同意，龜卜同意，占筮同意，卿士同意，庶民同意，這就叫做大同。你的身體會安康強壯，你的子孫會吉祥昌盛。如果你自己同意，龜卜同意，占筮同意，卿士不同意，庶民不同意，還是吉利。如果卿士同意，龜卜同意，占筮同意，而你自己不同意，庶民不同意，也吉利。如果庶民同意，龜卜同意，占筮同意，而你不同意，卿士不同意，也是吉利的。如果你同意，龜卜同意，占筮不同意，卿士不同意，庶民不同意，那麽對內則吉利，對外就凶險。龜卜和占筮如果都於人的意見相反，那麽寧靜不動就吉利，有所舉動就凶險。這裏的“汝”就是“王”，“龜”就是“卜者”，“筮”是“占者”，“卿士”是指“貴族”，“庶民”就是“平民”，他們都有表決權。這說明在上古時代，中國的民主思想和製度已經初具規模。
西周的國王是“天子”，他既是內服百官的首腦，又是外服諸侯的共主。西周內服官有卿事寮和太史寮之分，為專管內服官的兩大官署。卿事寮是卿士及下屬百官的概括，其中最重要的是師、保、傅和尹。《大戴記·保傅篇》曰：“保，保其（指王）身體；傅，傅其德義；師，導之教訓，此三公之職也。”三公地位很高，對周天子負有指導、輔佐、監護的責任。尹與三公地位相當。三公之下，主要的政務長官有“三事大夫”和“三有司”。三事大夫是指任人，也稱常任，負責執行政務；準夫，也稱準人，負責司法；牧，也稱常伯，主管民事。三有司與三事大夫分權。有司徒，一稱司土，管理土地、賦稅；司空，一稱司工，管理築城、開溝、修路等工程；司馬，管理軍政。此外，還有司寇，掌管刑獄；大行人，負責天子與諸侯間朝覲、聘問等事。
太史寮包括史、卜、祝等官。史官除太史、內史等外，又有禦史。太史為太史寮之長，掌曆法、記事，同時參與機要，可對朝政提出諫議。內史，又稱大史、作冊內史、大內史等，負責代天子起草任命諸侯大夫的簡策。禦史又稱柱下史，與商朝守藏史職務相當。卜、祝等負責宗教、祭祀等事務。樂正，負責音樂及教育國學貴族子弟。這些職務與卿士一樣，大都是世襲的，稱世官。另外，西周為王室服務的宮內官日漸增多。如太宰、虎賁、綴衣、趣馬、膳夫、庶府、小臣、小尹、九禦等。
在地方上，周王把王畿以外的地方分封給諸侯，諸侯的封地稱“國”。諸侯在自己的封國內，又劃出一部分土地封賜給卿大夫，卿大夫的領地稱“采邑”。卿大夫又有自己的家臣，稱士。國、邑也就成了西周地方行政區，諸侯、大夫是這兩級組織的最高長官。諸侯對周王要承擔鎮守地方、出兵從征、繳納貢賦、朝覲謁見等項義務。如果諸侯不履行義務，周王可以興師問罪。
二、春秋戰國時代的官製與決策及執行製度
西周時期，周天子保持著天下共主的威權。平王東遷以後，周室開始衰微。周王隻保有天下共主的名義，而無實際的控製能力。各諸侯國之間爭奪霸主的局麵出現了。
（一）“將”“相”分職，以削弱“相”權，通過符節控製軍權
春秋時期，國君之下地位最尊的是相（或稱執政、當國、令尹等），它兼掌文武，既是全國的行政首腦，又是軍事首腦，權力很大，被稱為國君的“副貳”。由此出現國君時時大權旁落，例如魯國的季孫氏淩駕於公室之上，掌握魯國實權。晉國六卿輪流執政，最後國家被三家瓜分。齊國的田氏久居相位，薑姓的齊國被田氏所取代。戰國時期，各國最高統治者為了強化王權，於是普遍開始實行“將”“相”分職的製度。“相”專管行政，主內事；“將”主軍事，對外作戰。典型的如趙國著名的廉頗和藺相如，藺相如輔助趙王治國，廉頗主軍對外作戰。文武分職，互相牽製，有利於國王把大權集中在自己手裏。同時，國王還實行璽印製、考核製以控製官吏的任免權，並用所謂的“忠信”思想來約束臣下行為，以確保王國權力的正常運行。
為了保證軍隊執行自己的命令，國王們實行符節製以控製軍權。春秋時就出現統率軍隊、指揮軍隊要有“節”作為憑信的做法。《左傳》文公八年（公元前619年）宋國內亂，國君昭公被殺，大司馬公子卬為昭公黨羽，同時被殺，被殺時“司馬握節以死”。戰國時期，軍“節”得到普遍推廣，並逐步完善。例如，1973年，西安南郊杜城村附近一位農民犁地時發現的“秦杜虎符”，該“符”為左半符，虎作行走狀，昂首，尾巴蜷曲。背麵有槽，頸上有一小孔。虎符上有錯金銘文9行40字：“兵甲之符。右才（在）君，左在杜。凡興土被甲，用兵五十人以上，必會君符，乃敢行之。燔燧之事，雖母（毋）會符，行毆（也）。”意思是，50人以上的軍事行動必須有存在國王處的右半來相會合，作為憑信驗證後，才能調發，否則便不準調發。曆史上有名的信陵君竊符救趙所竊的“符”，也是這種調軍的符節。國王通過這種嚴密的“合符節”製度，把軍權集中到手中，從而加強了中央集權。
（二）完善職官體係，確保國家權力有效運行
春秋戰國時期，各國相繼從世卿世祿製過渡到官僚製，官僚製度是建立在“主賣官爵，臣賣智力”的人身依附和雇傭關係的基礎上的，君主運用禮法、刑德、賞罰、爵祿和誅殺來控製群臣，以確保國家決策的執行。
戰國時期，國王之下的百官隻是執行國王的命令，即“丞相諸大臣皆受成事，倚辦於上”。中央行政一級職官的首腦，文官稱“相”，武官稱“將”。秦武王二年（公元前309年）初設丞相，丞相名稱由此始。“丞相”的意思是“掌丞天子，助理萬機”。當時，在地方上有兩個執行係統：一是郡、縣係統，其中郡守是一郡之長，既治軍又治民，有征發本郡兵役權。縣的長官稱令，主縣中全麵事務。其下有丞，主民事及訴訟案的審理；尉主軍事和治安。其下有一批技術性小吏，如縣司馬、縣令史、治獄等。縣以下的行政組織有鄉、亭、裏，裏的居民按什、伍編製起來。同縣平級的有“道”，是設在少數民族聚居地區的行政機構。二是封君，是地方政權的一個補充形式。封君是國王把縣或邑賞賜給有功的文武功臣或王室親貴，他們在封邑內隻收租稅，沒有行政、司法權，一般也不世襲。
另外，還有君主近身的事務性職官，例如卜、史之類，卜是主占卜問神，史是記錄國君言行。大祝、宗祝是祭神的職官。師是教育君主及太子的，傅則多從生活上關照國王或太子。這類職官主要在君主身邊服務，從事一些技術性的事務工作。
（三）建立人事管理製度，選拔人才，確保執行決策的效率
春秋及以前，官吏選拔一般都注重門第、出身的世官製。戰國時期選拔官吏的原則，是“食有勞而祿有功”，所謂“宰相必起於州部，猛將必發於率伍”，注意從下級中選拔有才能、有實際經驗的人才，以充實官吏隊伍。戰國時東方各國大抵仍是沿用春秋時的卿、大夫、士三等。卿有上卿、亞卿、客卿之分。大夫有上大夫、中大夫，還有以其他一些名目相稱的，如國大夫、長大夫、五大夫等，其爵皆為大夫級。秦國商鞅則製定了二十等軍功爵製，也稱為“軍功爵製”，用來獎勵軍功，逐步建立了新的等級製度：（1）公士言有爵命，異於士卒，為國君列士，有爵之步卒；（2）上造言有成命於上，乘兵車（一說為步卒）；（3）簪嫋以組帶飾馬，禦駟馬者；（4）不更不豫更卒之事，主一車為車右；（5）大夫列位從大夫，主一車，屬36人，在車左；（6）官大夫加官示尊，領車馬；（7）公大夫加公示尊，領行伍兵；（8）公乘得乘公家之車；（9）五大夫有大夫之尊，可為官長、將率，有稅邑300家；（10）左庶長為眾列之長；（11）右庶長；（12）左更主領更卒，部其役使；（13）中更；（14）右更；（15）少上造主上造之士；（16）大上造有賜邑300家，賜稅300家；（17）駟車庶長乘駟馬之車而為眾長；（18）大庶長更尊，為大將軍。將庶人、更卒；（19）關內侯有侯號，無國邑而後京師；（20）列侯（其爵位上通於天子，有國邑）。為了保證賜爵製的順利實行，秦國還設有管理爵製的專門機構——主爵中尉。後來，秦王朝把這一係列政治製度加以充實和完善，成為秦代的政治體係，影響深遠。
（本章完）