深化農地改革需要杜絕“四方步”
沈開舉/鄭州大學法學院教授/
鄭磊/鄭州大學法學院講師、法學博士/
土地問題是全麵深化改革中最為複雜、最為敏感的問題之一，必須堅持頂層設計和基層探索良性互動的改革方法論。具體而言：一要讀懂總體部署，二要改革於法有據，三要協調同步推進，四是該幹的還是要大膽幹。
//讀懂全麵深化農村土地製度改革的總體部署
新一輪農村土地製度改革的整體布局分為六個方麵：
第一，確權先行。從農村家庭聯產承包責任製算起，到2002年《農村土地承包經營法》，2007年《物權法》，再到國土資源部、財政部、農業部《關於農村集體土地確權登記發證的若幹意見》（國土資發〔2011〕178號），這一係列製度安排都指向一個問題，即從根本上做到產權明晰，為土地資源市場化配置提供前提條件。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，該文件明確了所有權、承包權、經營權三權分置的原則，並且要求在5年時間內完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。
第二，統一市場。從1988年憲法修正案，到十七屆三中全會《關於中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，再到十八屆三中全會《關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》，黨和政府在認識上逐步清晰，就是使市場在資源配置中起決定性作用。
第三，縮小征地。從2004年修憲，到十七屆三中全會決定，再到十八屆三中全會決定，都突出強調一點——“縮小征地範圍”。為什麽要縮小征地範圍，就是要突出市場在資源配置中的決定性作用。縮小征地範圍後怎麽辦，關鍵在於形成城鄉統一的建設用地市場，從市場上獲得建設用地。
第四，放開流轉。在農村集體土地承包經營權流轉方麵，“土地承包經營權流轉”最早是1995年提出的，農業部此前已經確定了33個市（縣、區）為農村土地承包經營權流轉規範化管理和服務試點地區。中央深改組第五次會議審議了《關於引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。國務院出台《關於開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，賦予農村“兩權”抵押融資功能。在農村集體建設用地流轉方麵，從1999年開始，國土資源部開始集體建設用地流轉的試點工作。中央深改組第七次會議審議了《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》。
第五，集約節約。從憲法第10條的合理利用土地義務，到《國務院關於促進節約集約用地的通知》（國發〔2008〕3號），國土部出台《關於大力推進節約集約用地製度建設的意見》，並製定《節約集約利用土地規定》，都是要求改變過去對土地資源的粗放式開發，向存量要效益。
第六，規劃管理。城鄉統一的土地市場建立起來後怎麽管？如何縮小征地範圍？如何規範土地流轉？如何節約集約利用土地？核心是重新定位政府的角色。政府的角色是什麽？改變計劃經濟思維，做好土地利用規劃。
以上六個方麵是一個相互關聯、有機統一的整體，是一盤土地製度改革的“大棋”，必須要有一個整體把握。
//當前推進土地製度改革是於法有據的
第一，憲法是土地改革的首要依據。隨著土地製度全麵深化改革的展開和新型城鎮化的推進，我國現行《憲法》關於“城市的土地屬於國家所有”（第10條第1款）的規定，越來越需要重新解讀。一些學者建議“土地製度改革首先要修改憲法”。事實上，從法學的視角來看，土地製度改革完全
可以通過憲法解釋來加以推進，沒有必要大動幹戈地修憲。十八屆四中全會《決定》已經提出要完善憲法解釋程序。
第二，全國人大常委會的特別授權。為了改革完善農村土地製度，為推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理製度的有關規定。上述調整在2017年12月31日前試行。
第三，加快《土地管理法》《農村土地承包經營法》等法律法規修改。在調整後的十二屆全國人大常委會立法規劃項目中，備受關注的土地管理法修改列為第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。除土地管理法修改外，列為第一類項目的還有農村土地承包法修改、房地產稅法製定、耕地占用稅法製定等。
綜上來看，應當說土地製度改革的法律依據是充分的，試點經驗上升為法律的機遇是非常難得的。
//農村土地製度改革中還存在不協調的問題
農村土地製度改革牽一發而動全身，當前還存在著推進不協調的問題，一項改革的延遲勢必遲滯其他方麵的改革，突出表現在：
第一，農村土地承包經營權流轉“快”，集體經營性建設用地入市“慢”。以河南為例，截至2013年底，許昌市農村土地承包經營權流轉率為35.4%；長垣縣的農村土地承包經營權流轉率為41.8%。但是從集體經營性建設用地入市改革看，幾個試點區中的首批農村集體經營性建設用地將於2015年8月底入市開拍。不過，目前還沒有任何試點正式公布相關改革方案。
第二，縮小征地範圍改革“慢”，征地糾紛上升“快”。十七屆三中全會提出“縮小征地範圍”以來，2009年全國土地出讓金1.59萬億，2010年全國土地出讓金2.7萬億元，2011年全國土地出讓金3.15萬億元，2012年全國土地出讓金2.7萬億，2013年土地出讓金3.9萬億，2014年全國土地出讓金4.26萬億。與此同時，中國社會科學院2013年社會藍皮書指出，群體性事件涉及的社會衝突有三個焦點問題：征地拆遷、勞資關係和環境保護，征地拆遷導致的群體性事件占50%左右，環境汙染加上勞資關係問題引發的群體事件占到30%左右，其他的占20%左右。
第三，土地確權發證“慢”，土地浪費增長“快”。2010年中央1號文件就首次明確提出力爭用三年時間把農村集體土地確權工作基本完成，如今各地土地確權的進展仍然緩慢。國務院督查發現，多地存在建設用地大量閑置的問題。有的地方2009—2013年已供應的建設用地中，閑置土地總量占當期年平均供應量的30%以上。據國土資源部介紹，根據節約集約用地專項督查結果，全國2009年至2013年已供應的建設用地中，存在閑置土地13718宗、105.27萬畝。
第四，取消指標管理進程“慢”，違反規劃用地上升“快”。科學有效的土地管理製度不應當建立在建設用地指標這種計劃經濟時代的殘留物之上。未來土地管理製度的改革，應當以建立和完善土地利用規劃管製製度為目標。目前通過下達規劃、計劃指標決定土地用途的管理製度，是導致土地財政、房價高漲等一係列土地問題的根本原因之一。與之相對應，當前違法違規用地現象依然嚴重。土地違法違規形式多樣，在土地征收方麵，突出表現為少批多征、未批先征、越權審批；在土地供應方麵，存在虛假“招拍掛”、以協議方式供應經營性用地和工業用地、違規劃撥供地
、“毛地”出讓、低價出讓等現象。土地出讓收入征收管理和支出管理不到位。
//關於加快推進土地製度改革的建議
習近平總書記講，搞改革，現有的工作格局和體製運行不可能一點都不打破，不可能都是四平八穩、沒有任何風險。隻要經過了充分論證和評估，隻要是符合實際，必須做的，該幹的還是要大膽幹。具體而言，筆者嚐試提出以下幾點建議：
第一，確保2017年完成土地確權。土地改革推不動，主要原因還在於農村土地確權進展緩慢。要按照中央統一部署、地方全麵負責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，確保用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊麵積不準、四至不清等問題。除此之外，宅基地、集體建設用地確權也應同步推進。
第二，確保2017年完成試點工作。《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》要求在2017年12月31日前完成試點。國務院及其國土資源主管部門要加強對試點工作的整體指導和統籌協調、監督管理，按程序、分步驟審慎穩妥推進，及時總結試點工作經驗，並就暫時調整實施有關法律規定的情況向全國人民代表大會常務委員會做出報告。實踐證明可行的，修改完善有關法律；實踐證明不宜調整的，恢複施行有關法律規定。
第三，準確解讀十七屆三中全會《決定》、十八屆三中全會《決定》和《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地製度改革試點工作的意見》。當前，一些政策文件中把集體建設用地分為“集體經營性建設用地”與“集體非經營性建設用地”（主要是農村宅基地），主張隻有過去的鄉鎮企業用地才可能有條件入市、享受與國有土地同權同價；農民對宅基地隻有使用權，不能作為財產權抵押、擔保、轉讓。這樣的理解是有偏頗的。在全國16.5萬平方公裏的農村集體建設用地中，農民宅基地占比高達70%，鄉鎮企業用地隻占10%，如果入市的農地僅限鄉鎮企業用地，而且還必須符合國土部的土地規劃和用途管製，就無法建立城鄉統一的建設用地市場，並實現兩個《決定》中設定的土地改革目標。
第四，在土地流轉中正確處理政府和市場的關係，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。對於土地承包經營權流轉，國家不必給予財力支持。因為按照WTO規則，這些補貼都可能引發爭端。要堅決杜絕有的農業投資者套取國家支農資金的不當行為。國家應當做的是，建立更加係統的土地用途管製政策與土地規劃管理體製，為土地流轉提供良好的法律供給。
第五，迅速縮小征地範圍，向存量要效益，向集約節約要效益。由於政府長期強製壟斷征地，給農民的補償又偏低，各地的衝突和社會矛盾加劇。目前全國無土地、無工作、無社保的農民已有數千萬，地方政府每年發生的違法占地也高達10萬起。再加上全國農村有大量的“空心村”，有大量的閑置宅基地，城市建設占地也是嚴重浪費，說明現存土地製度已經嚴重滯後，亟待改革。
第六，針對當前土地管理麵臨的形勢，加快對現行土地管理法的修訂進程，以更好地落實合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。2004年，土地管理法修訂列入十屆全國人大常委會立法規劃的第一類，但由於各方分歧很大，僅僅根據憲法修正案做了相應調整。2009、2010、2012年連續三年進入當年人大立法的修改計劃中，但結果都不了了之。調整後的十二屆全國人大常委會立法規劃項目中，土地管理法修改被列為第一類項目，即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案。因此，應抓住機遇，加快對現行土地管理法的修訂進程。
（本章完）